探高效普法之路
---对基层普法工作的调查与思考

李涛
（西南民族大学法学院2003级2班 成都 四川 610225）


一、 前言
为我国法制建设，推进依法治国进程起重要作用，被誉为“举世独创”的全民普法在经历了二十年的实施后，已经进入了相当重要的阶段。是继续进行？还是就此罢休？如果要继续进行，又如何保持和增进全民普法工作对提高社会成员法治观念以及建设有中国特色社会主义法制国家的确实作用？使普法工作更加高效？这是摆在我们国家法学者甚至是全社会面前的又一重大课题。
二、调查的背景及基本情况
党的十三大提出了社会主义初级阶段的理论，把“高度民主、法制完备”作为建设有中国特色社会主义民主政治的一项基本内容和实现国家长治久安的重要保证，并提出“法制建设必须贯穿于改革的全过程”的思想，推动了法制建设向纵深发展。自1985年国家开始有计划地有步骤地进行以政府主导各阶层成员参与的全民普法。1985开始的“一五普法”其主要目标是，以法律启蒙为主，使社会成员了解一些基本的法律常识，填补他们在这些方面的空白。这一任务完成后又开始了以强调宪法为核心，以专业法为重点，针对不同主体进行有区别的法律知识的普及为主要目标的“二五普法”。其后还先后开展了“三五普法”和“四五普法”，随着普法工作的不深入开展，其主要目标也从强调以领导干部为重点对象，加强依法行政、廉政建设到注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，推动行政政府向服务性、法制性政府转变。1985至2005全民普法工作在历史的时空里穿梭了整整二十个年头，“四五普法”结束后，全民普法续存论对全民普法废除论的战胜，迎来的是第五个五年普法的启动。要胜利地完成以“把推动年度普法依法治理工作与‘四五普法’总结验收相结合，与研究制定‘五五普法’规划相结合，与全民法制宣传教育二十周年宣传活动相结合，广泛开展法制宣传教育，整体推进依法治理，不断增强全民法律素质，努力提高全社会法制和管理工作水平，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协同发展，全面建设小康社会，创建和谐稳定的社会环境和人文法治环境”这样一个目标，就有必要对前四个五年普法工作进行全面的剖析。为此，我们在去年的小调查的基础上又于今年寒假期间进行了较大规模的调查活动，希望通过调查活动能明晰前期普法取得的成效和暴露出来的而又急需解决的问题，找到一条具有普遍适用性的基层普法之路，以期对“五五普法”法制建设有一些启示和推动作用。
此次调查活动历时一个多月，涉及多个单位、部门以及广大学生，具体有：县人民法院、县人民检察院、县司法局、县一中、县二中等等。从收回的调查问卷来看，调查对象既包括党政机关及其工作人员、企事业单位和职工，也包括中小学教师和学生；还有农民、个体户以及无业人员；既有具有大学本专科以上学历的也有初高中文化程度的，甚至是小学文化程度的人员。涉及面比较大，使调查具有很强的真实反映性。在调查方法上，有直接到各单位部门、企事业单位、学校找负责人、领导访谈，也有标准化的问卷调查，还有私下的个别探询，使访谈的深入性与问卷调查的普遍性相结合，使收集的材料达到直接性、真实性、全面性和客观性的要求。而就调查问卷和访谈问题本身而言，力求深入性、真实性、清晰性的全方位的统一：真实性，在问卷调查上尽量避免使用诱导性词语，在访谈上由于被访谈人员对调查者并没有戒心，因而得到的回答基本上是事实的真实反映；清晰性，上用语明确，舍弃模棱两可；深入性，无论是调查问卷还是访谈问题都力求能全面深刻地反映出问题。
这次问卷调查是分两部分完成的，一份问卷是专门针对在校学生设计的 ，另一份是针对一般社会成员随机非抽样进行的。前一份共发出合格问卷450份，后一份共发出合格问卷530份，两份问卷共回收984份，回收率为91.1%，其中的有效问卷是422份和482份共计904份，占回收问卷总数的91.9%。通过对这些统计数据以及其他访谈结果的分析，我们既看到了20年来普法工作取得的成就也发现了一些表面和深层的不足及问题。
三、全民普法取得的成效
通过此次的摸底调查可以看出前四个“五年普法”主要取得了如下的成果：
（一）、社会成员对法律的认知水平有了极大的提高，法律的权威性得到了加强。
在回答问卷中“我国的根本大法是什么”时，正确率高达97.9%，而在回答“你是否了解我国现行宪法的内容”这样一个问题时，有57.4%的人回答“基本了解”，24.2%的人回答“部分了解”，还有2%的人回答“完全了解”，三项合计是83.6%。社会成员对根本大法——宪法的了解已经达到了相当的高度，而且还有85.6%的民众知晓我国正在建设社会主义法制（治）国家。这充分说明社会成员对宪法的重视和对依法治国的认同和接受，而这种认同和接受也已经具备了一定的深度，在回答“你希望依法治国的最好结果是什么时”，有78.3%的人回答“实现社会 的稳定和有序以及经济的持续发展”，同时还有17.4%的人选择了“实现民主宪政”。 法作为工具，要实现阶级统治和社会管理的职能，就必须具备相当的权威性——在社会成员当中。虽然在被问到“你为什么要遵守不公正的法律”这个问题是有超过半数（64.5%）的人选择了“不遵守要受到制裁”这样的选项，但是，当他们面对“如果觉得法律不公正你会怎么办”时，只有10.9%的人选择了“不遵守”，而绝大部分人的回答是“遵守”。这足以说明，作为依法治国硬件的法的权威性正在迅速地提升，而这样的提升将会使法律在社会生活中的作用相应地得到加强，将有利于新问题、新纠纷的解决，促进社会的稳定发展。而社会成员对法律的认知水平的提高将既有利于国家胜利实现其国家意志实现阶级统治和社会管理职能，也有利于社会成员充分利用法律以实现自身的利益，同时对政府、国家进行有效的监督，使社会更加健康有序发展。
（二）、法律在社会生活中的重要性被充分地意识。早在二十世纪就有人提出：不懂法律的人将是二十一世纪文盲的特征之一。在当今知识经济高度密集的社会里法律现身于社会生活的各个方面，没有法律将步履唯艰。因此，基于这样的认识，社会成员在心理上有着强烈的对法律知识的渴求。突出地表现在回答“你认为法律与自己目前或将来的生活的关系如何”时，有高达78.2%的人选择了“重要”，另有5.8%的人选择了“非常重要”，共计83.2%。社会公众已经在实际上比较充分地意识到法律在未来生活中的重要作用。这样一种渴求心理又转化成了对法律知识的主动了解和学习。为了知悉这种需求心理，我们在问卷中设计了这样两道题：A.“政府是不是应该在民众中多举办一些普法性质的活动”，得到的结果是：89.5%的人强烈要求“应该”，只有9.4%的人觉得“不应该”，基本比例是9:1。也就是说在10个人中就有9个人希望了解到更多的法律知识。而在回答“你认为学校应不应该开设法律知识课”时，有92.3%的人持肯定态度，都认为应该加强对青少年法律知识的普及，希望自己的后代能够成为一个知法、懂法，能够用法律维护自己的合法权益的现代人，而不是近似于一个法盲，因不懂法而犯错误。通过对在校学生的调查问卷的分析比较发现，在校学生对法律的兴趣非常的浓厚，绝大部分同学同样希望学校最好能开设诸如针对大学生的法律基础知识课。最起码应该多在他们中间进行一些真正的普法教育。长达二十年的普法工作已经开始在社会公众的心理上构筑起一幢法律知识的大厦，使法律开始深入人心，成为生活中的必不可少的一部分。这种对法律的重要性的认识将成为民族基因世代遗传下去，这种对法律重要作用意识的觉醒将使法律在公众心理的分量加重，将促使人们自觉地守法、用法，促使人们从根深蒂固的以怨抱怨的纠纷解决的方式中走出来，从而转入法制的轨道上来，将进一步发掘出法律在社会生活中的作用，为依法治国建设社会主义法制（治）国家打下坚实的社会民众意识基础，促进民主法制的建设，加快社会主义和谐社会的实现。
（三）、运用法律手段保护自己合法权益的法治观念和权利意识逐步产生。二千多年的实践告诉我们，以暴制暴，同态复仇的纠纷解决机制并不能很好地解决矛盾，有时甚至会使矛盾升级，最后出现“世仇”（即因某一代之间的纠纷转变成为相继几代人之间的仇恨，世代不相往来）。而建国以来特别是改革开放以来的法制建设，法律知识的普及，法律素养的培植已经使社会公众逐渐地意识到，只有法律才能真正的解决纠纷和矛盾，也只有法律才能真正地维护自己的饿合法权益。法律开始由纸上的条文和规范渐渐地容入社会公众的现实生活中，法律在社会生活中愈来愈加生机勃勃。这突出地表现在：1.社会成员开始由被动地接受法律知识转向主动地学习法律知识。这一点从他们对法律知识课的开设以及对普法教育性活动的渴求就可获知。2.社会成员开始由无选择地接受法律知识到有目的有选择地学习掌握法律知识。早先，人们只是很迷糊的知道法律的重要性却并不会运用法律。因而也不知道那些法律于己是有利的，便“来者不拒”一股脑的全部接受。随着普法的深入，人们越加注意对于自身有关的法律的吸收。这一点从人们回答同样问题不同的正确率中就可以反映得出来。比如说，农民和家政服务人在回答“保姆在为顾主干家务时不幸用花瓶砸伤路人，医疗费是有保姆负担还是由顾主负担”时的正确率明显高于其他职业的人；而学生在回答“不满14周岁的幼女自愿发与一男性甲（满14周岁）发生性关系，问甲是否构成强奸罪”时的正确率又明显高于其他人。这样一种情形将有效地节省普法资源，提高普法的成效。3.社会成员开始由心理层面的接受学习法律知识到行为层面的学习运用法律。法律条文和规范只是文字性的，只有当它们被遵守和运用才能充分地发挥作用，同样法律条文和规范被公众学习记忆下来也不能发挥较大的效用。因此，只有把死的法律条文和规范运用到真实的社会生活中去法律才不会成为摆设，才能真正发挥其不可替代的作用。为此，我们设计了“当你认为自己的合法权益受到侵犯时，首先想到的解决办法是什么”这样一个问题。结果显示有66.8%的人首选“去法院告状”，另有15.0%的人愿意“找政府解决”4.50%的人选择了“忍耐”，5.80%的人选择“和侵害者争吵，进行报复”，另有7.90%的人愿意“私下和对方和解”。可以看出运用法律去捍卫自己正当权益成为人们的主要选择。4.社会成员的权利意识由无到弱逐步生长。在调查外一次邻里纠纷中纠纷一方由于另一方私改下水管道致使墙壁渗水，在争吵中频繁的使用“你已经侵犯了我的合法权益，你有义务防止水的渗漏，你要是再这样我可以到法院告你去！”；而在与在校学生交谈中我们也得知，学生信件被老师扣留，上课时被责令罚站的事件很少发生了，因为他们已经意识到老师没有权力剥夺自己的合法权益。这一点在我们的调查问卷中也得到了相应的反映。“假如你到法院告状你是基于什么目的”，对这一问题的回答有高达76.8%的人选择了“维护自己的合法权益”，另有9.3%的人回答的是“通过法律惩治对方”，更有3.9%的人选择了“实现法律正义”；而在回答“保姆在作家务时不幸受伤，雇主是否应该负担保姆的医疗费”时近94.0%的人觉得雇主应该负担。社会成员的权利意识正在觉醒。
四、普法中存在的问题之分析与解决
政府发动并主导，全民参与的全民普法相继开展了有二十个年头，取得了举世瞩目的伟大成就。但是在看到成就的同时不可否认的是，在成就的背后由于一些固有的传统思想的影响以及政治经济制度等因素，普法工作依然存在着相当的问题，有些问题还相当的尖锐。
（一）、外在因素
地方政府认识不高，不够重视。通过走访调查发现，很多兼具普法、法制宣传职能的政府单位、部门一心只放在如何为本单位创收怎样提高政绩上，而并没有把普法工作列入工作计划当中。有些单位是临时想起临时办，有些单位是检查来了即时补办，而有些单位干脆不办，到了年终时再凭空捏造材料。整个县里一年365天几乎没有什么像样的普法活动，把普法经费挪做他用。通过“你一年内接受过的普法或法制宣传活动有几次”这样一个问题的回答我们就可以清楚的知道活动开展的具体情况。在这个问题上“一次都没有接受过”的比例高达84.7%，只有10.1%的人“接受过1——2次”，这显然与社会成员高达百分之九十的对此类活动的需求是相脱节的，彼此间存在着巨大的矛盾，而因此，提高这些地方政府单位部门的认识和重视程度是有必要的也是迫切的。这就要求国家应该在制度上明确这些单位部门的普法责任，把普法工作的成绩纳入到政绩考核的范围内，使之成为晋升、提拔的条件之一。
我国经历了二千多年的封建社会，封建残余仍然很浓重，官僚作风，浮夸风，欺上瞒下，花架子，走过场等形式不良作风依然严重，官员的官本位思想比较根深蒂固。官员在思想上认为对社会成员的普法教育，提高民众的法律水平就是“开化民众”，将不利于官员的领导、管理，是在为自己培养“掘墓人”。虽然经过“三五普法”，但是官员的法律意识并没有得到很大的提高，法制观念依然相当的薄弱。仍然以高高在上的领导者自居，相信“言出法随”，强烈地夸大权力与法的对立。因为害怕失去权力而不情愿的开展普法工作，把普法工作当着没有办法的任务，为了完成任务而完成任务，其效果可想而知。因此，必须想方设法改变地方官员的权力顾虑，改变他们的陈旧观念，国家应该加强对地方官员的法制教育力度，培养他们的法律意识，法制观念，教会他们正确的分析权力与法的关系，变不情愿的普法为主动的普法。
组织机构的不健全，普法经费的不足，缺乏评价标准。在基层负有普法、法制宣传职责的有“法制办”、“人民法院”、“人民检察院”、“公安局”等单位部门，但是现实中除了“法制办“外其他单位部门很少履行过这样的职责，由于缺乏一个领导机构，因此对于这些单位部门的不作为“法制办”
也并有多少办法，只能听之任之。在调查过程中很多的单位部门都一再强调：不是他们这些单位部门不想履行自己的职责，而是缺乏履行的条件，每个单位都有本身的法定职能，而要举办一次普法或法制宣传活动从策划到实施需要大量的人力、物力、财力，最重要的是经费的短缺，致使无法履行这些职责。而由于没有一个领导机构，没有一个评价标准，没有将普法成绩纳入到政绩的考核范围，因此这种情况也就不能引起政府的注意，便一直存在着得不到改变。因此，国家有必要设置一个机构，统一领导全国的普法工作，并把普法工作开展的好坏作为单位部门工作成功与否的标准之一，国家财政部要在经济上给予大力的支持，设立专项经费，专门用于普法工作的开展。要制定一套比较完整具有实用性的检验手段和标准，例如，在量上原则性的规定每个单位开展普法工作的次数，在质上预先设定一个标准体系，然后在检查之时通过诸如问卷调查之类的方法在量和质方面进行摸底调查，把统计结果与评价标准体系进行参照，以检验各单位和部门普法活动开展的质量。当前，全国开设有法学专业的高校已超过四百所，各大院校拥有超过几十万的法学院学生，这些学生拥有较强的理论基础，同时也具有相当高的普法热情。在大学生就业形势不容乐观，大学生缺乏实践能力的境况下，各地方政府完全可以利用寒暑假学生回家，其他社会成员又相对赋闲之际，组织学生积极广泛地参与到普法的工作当中去，以利用法学学生的知识优势和热情。这样，学生能学以致用，巩固自己的知识，增强自身的实践能力，而普法单位和部门有能解决人手上的缺乏，同时还能在普法成效上有一定的提高。
地方政府的官员有法不依，违法不究，执法不严，司法不公，廉政建设差，使民众对政府缺乏信心，影响普法工作的开展和普法成效。地方政府远离中央，甚至远离省政府，上层对其监管力度小，地方主义色彩严重，而政府官员甚至是党员干部法律意识不强，为民服务观念淡薄，遵纪守法，依法办事，依法维护合法权益的自觉性不高。而且基层关系纵横交错，容易导致以言代法，以权压法的不良现象的产生，将直接损害社会成员的利益，损害政府的形象。在回答“你认为我县的法律执行状况如何”时，选择“较好”的只有不到百分之十（8.9%）的人，大部分的人都选择了“一般”（52.4%），两项合计才61.3%，却有38.7%的人分别选择了“较差”和“不好”。这说明社会公众对政府依法行政，公正司法的满意程度依然不高，而一直令社会成员深恶痛绝的腐败现象也是一个焦点问题，这些问题如果不得到和好的解决，政府在民众心中的形象将越来越差，而政府的领导力也势必削弱，普法工作也就很难开展取得成效。因此，国家必须进一步加大反腐昌廉的力度，加强廉政建设，肃清干部队伍，加强组织建设。对地方政府官员进行科学的任用，减少本籍官员在本地为政。加强政府官员的依法行政力度，加大对行政违法的惩治力度，在经费和地位上确保司法的独立地位，同时加强在司法领域的反腐建设，以保证司法人员的清廉性，提升他们在民众心中的正义形象，增强民众的政府和法律的信心。
（二）、内在因素
1、普法侧重一方主体---社会成员的义务,而忽视他们的权利.通过调查我们发现在普法中过于强调民众的接受义务,轻视民众的接受的选择的权利.而在普及的法律中和条文中则更多的是涉及社会成员的义务.只告知社会成员有什么义务,禁止为什么样的行为,而非告知社会成员有什么样的权利,如何运用这些权利.究其原因,一是官方主体对普法工作及其重要意义并没有足够清醒的认识,仍停留在机械地完成任务阶段;二是官本位思想的影响,官方主体仍认为对社会成员普法只是单纯的为了是公众能够遵纪守法,做一个"安分"的人,从而更有利于他们的统治.因此,有必要再次重申普法与依法治国和建设社会主义法制(治)国家的密切关系,重申法律的重要作用,同时切实转变地方官员的官本位思想和权利意识,培养他们的服务意识,公仆意识,在具体工作中要注意对权利意识的普及对民众权益的有效维护,将权利义务结合起来.
2.侧重法律条文的灌输,忽视法律素质的养成,普法形式单调,缺乏生动性与活泼性.现实中很多普法活动的举办形式是或把一些法规.法条印制成册发给社会公众,或挂几张宣传海报,或是开个会由个别领导在台上一再强调要求民众一定要遵纪守法,不要违法,大讲特讲空洞的话,而不涉及真正的法律.形式相当的呆板,其结果往往是宣传单丢得满地是,听讲话的要么忙自己的事,要么在打瞌睡,没有起到丝毫的作用,反增反感情绪.其实法律是一种理念,是一种法律思维.人的认识水平及既是有限的又是无限的.无限的表现在人能够认识事物的本质---形成法律理念;有限的则表现在人的精力有限不可能认识完所有的单个事物---人不可能将所有的法律条文都记住.因此,只有培养社会公众的法律思维,才能是法律真正进入民众的生活中去,而单纯的条文灌输久而久之只能增加民众的负担,为此社会成员对兼具活泼生动性的普法有着极大的期盼.因此,必须加大对民意的调查与吸收,采用他们喜闻乐见的形式开展普法工作,切实改变发条的单纯灌输为法律素质的养成.比如在村村通的基础上,在中央电视台广播台的节目中增设威权提示栏目,地方新闻媒体,报刊杂志也应多办一些诸如"今日说法"式的法制节目,开展诸如有奖问答,征文比赛之类的活动,把过去的单纯的发条文改为请人现身说法等一些为社会成员乐于接受乐于参与,能形成互动性的形式上来,同时尽可能办一些法制课程,通过课程切实提高人们的法律素养.
3.缺乏针对性,只管普,不论吸收,只重普及率轻视效果.某知名法学教授曾看到过一本发给或者要求农民购买的有该省司法厅编印的"农村普法读本"其中汇编的第一部法律是,而第二部法律竟然就是.通过调查我们知道在该县也同样存在这样的问题,本来普法活动开展的就少,而难得开展的也只是为了完成任务而不情愿开展的,往往不分是什么法,针对的是什么对象,对所有的人都普及同样的法律,不论民众主体是否用得着.为此,我们必须加强普法的针对性和科学性,针对不同的主体的不同需要普及不同的法律,在不同的时候对不同的人进行普法.比如说就不能象上面说的那样,对农民普及,而对个体工商户普及有关土地承包方面的法律,对学生普及合同法.而应该根据不同主体的切实需要普及他们急需的法律,在农忙时节普及有关种子,化肥等生产资料方面的法律知识,而在农闲时普及有关婚姻,财产等方面的法律.使普法能真正的对受普者得到实惠,起到切实有效的作用.使普法资源真正发挥作用而不被浪费.
针对这些情况,我们觉得普法法的制定应该提上议事日程，并且尽早地制定出来。在这部法律中首先要明确普法基本原则，比如：普法广泛原则、普法实效原则等。其次，要对普法法律关系进行规定，明晰普法法律关系的主客体和内容，尤其要明确普法工作的法定领导机构，以便统一领导全国的普法工作，同时具体规定各地方政府相应的职能单位和部门，明确这些主体在普法中的职能，还要赋予另一方主体---社会成员的权利，对失职和违法行为做出严格的责任规定。而国家还应该在制度和经济上给予必要的保障。唯有这样，普法工作才能确实落到实处，才能走上规范化的道路，才能真正地为法制建设和和谐社会的建设起到切实的推动作用。
五、结束语
由于时间上的紧迫和能力上的不足，本调查在各个方面都着实存在着缺陷，写本调查也只是希望能起到抛砖引玉的作用，不足之处还希望大家指教。在此对给予本次调查指导的西南民族大学法学院的黄薇老师表示感谢！