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物权法占有制度与侵占罪的认定/孟强

时间:2024-05-19 21:15:29 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9960
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孟强 北京理工大学法学院 讲师




关键词: 占有 侵占罪 体素 心素 占有辅助 恶意占有
内容提要: 物权法占有制度与侵占罪的认定具有密切的联系,侵占罪的规范判断必须考虑民法上的占有。不动产可以成为侵占罪的对象,占有的体素、心素要件可以为侵占罪相应的客观要件和主观要件提供参考。占有辅助人由于不能成立物权法上的占有,因此其行为不能构成侵占罪;行为人最初对于标的物是恶意占有的,也可以成立侵占罪。


占有在物权法上有两种含义,一是指所有权的占有、使用、收益、处分四项权能之一的占有权能;二是指作为一种主体对物进行控制的事实的占有,也就是我国《物权法》第5编专编规定的占有制度。刑法上的侵占罪与物权法上的占有制度具有密切的联系。在刑法上,侵占罪是侵犯财产的犯罪之一,是“将代为保管的他人财物非法占为己有,数额较大,拒不退还的,或者将他人的遗忘物或者埋藏物非法占为己有,数额较大,拒不交出的行为。”[1]其本质特征是“易‘占有’为‘不法所有’”。[2]虽然我国《刑法》对于侵占罪的一般犯罪对象仅规定了代为保管的他人财物,但学界认为这种规定并不十分确切,因为“如此规定容易使人误解为,侵占的对象只是受他人之托代为保管的财物,然而事实上并不限于此。无论基于任何法律上或事实上的原因,以合法方式持有他人财物,应当交还而不交还,非法据为己有,都属于侵占行为。”[3]所以,从总体上观察,侵占罪中行为人的行为可以分为两个步骤,首先是取得对他人财物的占有,此种占有应当属于民法上的占有;其次是行为人将这种占有转变为据为己有并拒绝返还。我国《物权法》和《刑法》分别用不同的方法和手段保护着市场主体合法的财产权益,分别在私法和公法两个领域规范着财产的归属和利用秩序。因此,《物权法》第5编所规定的占有制度及其民法理论,或许能够对刑法上侵占罪的认定提供某种借鉴和启示。
一、物权法占有制度与侵占罪认定之联系
占有是民事主体对有体物的一种事实控制状态。从历史发展上看,“欧陆民法上的占有制度历经2000年的发展,始自罗马法的possessio,融合日耳曼法的Gewere,而成文化于各国民法典。”[4]我国以前颁布的《民法通则》等基本民事法律中并未规定占有制度,《物权法》首次对此作出了集中规定。该法第5编的占有制度包含5个条文,规定了有权占有的法律适用、恶意占有人的赔偿责任、权利人对无权占有的返还请求权、占有物毁损灭失时占有人的赔偿责任、占有的保护等内容。我国民事立法承认占有制度并对其进行保护,是因为“占有保护的理由在于,已经成立的事实状态,不应受私力而为的扰乱,而只能通过合法的方式排除,这是一般公共利益的要求。”[5]占有究竟是一种得以占有的权利还是一种单纯对物取得控制和管领的事实,即占有是事实还是权利,学说和立法历来存在不同看法,但更多的是采纳事实说。例如在大陆法系国家和地区,日本民法将占有规定为权利,即占有权,但瑞士和我国台湾地区则将之规定为事实;德国民法虽未作界定,但其学界通说认为占有是一种事实,“占有就本质来说是事实,但存在与它相联系的法效果。”[6]我国《物权法》也采纳了占有是事实而非权利的观点。但占有又与一般的单纯的事实不同,占有背后往往存在某种权利,占有制度之设立就是为了更好地保护占有背后的权利,同时,“占有虽为事实,但受法律保护,发生一定的法律效果,而为一种法律关系,得为让与或继承。”[7]《物权法》关于占有的规定采纳了大陆法系传统民法关于占有的基础理论,例如有权占有与无权占有的区分、善意占有与恶意占有赔偿责任的区分、权利人对占有人的返还请求权。
其中值得注意的是,我国《物权法》的这些条文将动产和不动产一并作出了规定,即在不动产之上也可以成立有权占有或无权占有。因为虽然不动产物权变动的公示方法是登记,但登记主要是针对交易第三人发生效力,而且在我国不动产登记制度尚未完善的情况下仍有大量的不动产如部分农村村民的住宅、承包地等尚未进行登记,因此,在直接当事人之间,一方对不动产的占有使用行为会对另一方权利的行使产生直接的影响,当事人对不动产的占有使用行为仍具有一定的法律效力。当事人对不动产的占有行为在某种程度上就具有权利外观的作用,所以占有制度适用于不动产就可以为不动产权利人提供更好的保护。在刑法上,侵占罪的对象能否包括不动产是一个存有争议的问题,那么《物权法》上占有制度适用于不动产之上的规定也许可以为之提供一些借鉴意见,即不动产同样可以成为侵占罪的对象。如前所述,侵占罪上的行为人首先必须取得对标的物的占有,此种占有应当属于民法上的占有,然后是拒不返还,因此其行为妨害了真实权利人财产权益的正常行使。如果行为人先是以借住、租赁或无权占有的方式取得了对他人不动产的占有,随后行为人拒绝搬出该不动产,致使真实权利人无法正常使用其不动产,此时行为人的行为从一个民法上的占有变为了刑法规制下的侵占,因此在不动产之上同样可以成立侵占罪。
二、占有之体素、心素与侵占罪的构成要件
物权法上的占有制度,虽然强调占有是一种事实,是民事主体对物的一种控制力,但大陆法系民法理论通说认为要成立物权法上的占有,占有人必须同时具备体素和心素两方面的要件。所谓体素,就是指行为人在占有时要确实取得对占有物的事实上的物理控制。所谓心素,即是指行为人的主观心理状态,但是对于这种心理状态的具体样态却存在争议:一种观点认为,心素应当是行为人以所有权人的意思而进行占有;另一种观点认为,心素不需要行为人具备取得标的物所有权的意思,但需要具备为了自己对物进行占有的意思;还有一种观点认为,心素只需要行为人有对物进行占有的意思即可,至于是为自己占有还是为他人占有,均不影响心素的成立。我国《物权法》上的占有制度要求行为人必须具有占有的意思,该心素要件并不要求行为人是为了取得标的物的所有权,但要求行为人是为自己而进行占有,否则,“如果意识到或应当意识到是在为别人占有某物,则不具有占有意思。因此,占有辅助人的占有都不构成占有。”[8]体素强调的是行为人对物进行控制的现实性,心素强调的是行为人对其控制某物的行为性质本身的知情。例如,某甲发现某乙走路时将钱包遗落在路上,于是快步上前悄悄捡起,某甲的行为便同时具备占有的体素和心素要件,于是成立民法上的占有。倘若某甲坐在草地上休息时,恰好有他人遗失的一串金项链遗落在此,尽管该项链被其踏在脚下,但某甲对此浑然不觉,此时尽管其在物理上对项链具有控制力,但是并不知道其已经控制该项链,因此某甲缺乏心素要件,不能成立民法上的占有。
(一)占有之体素与侵占罪的客观要件
民法上占有之体素要求行为人对标的物具有事实上的控制力,例如,“人类支配外界之物的最原始状态即为直接以手握取。”[9]但是,随着社会的发展和科技的进步,人类对自然界的支配能力极大地增强,行为人对标的物的控制力并不仅限于简单的物理上的直接控制,而是只要行为人能够对标的物进行独立的控制、支配即可,“一般而言,对于物已有确定与继续之支配关系,或者已立于得排除他人干涉之状态者,均可谓对于物已有事实上之管领力。”[10]对于体素的判断,应当结合具体情况下的时间、空间等诸多因素来进行,而且要结合社会上常人的判断标准。对于标的物虽然不能在物理上直接进行控制,但是通过法律关系能够进行控制的,也符合民法上占有制度的体素要件,即“基于法律地位之观点而有抽象的物之支配,即依支配媒介人(占有机关、直接占有人)而有占有或间接占有。”[11]刑法上侵占罪的成立,也要求行为人对之前占有他人的财物继续进行占有,此种占有在行为表现上与民法上占有的体素相类似,都要求行为人依一般社会观念已经取得了对标的物的控制力。例如,行为人将代朋友保管的银行存折中的钱通过银行划到自己的账户上并拒绝返还,行为人虽然没有在物理上直接控制该笔钱款,但是其在法律上可以通过银行对其账户上的钱款进行控制,因此不影响其侵占行为的成立。又如,随着网络游戏的快速发展,不少游戏账号和虚拟世界的物品都可以在现实中以较高的价值出售,倘若某甲借用某乙高价购买的游戏账号玩游戏,之后便修改了账号密码并拒绝告诉某乙,导致某乙再也无法进人该账号,此时某甲的行为也可能成立侵占罪。民法上占有的体素与刑法上侵占罪的客观要件之所以具有相似性,是因为二者都要求行为人的行为现实地对标的物进行控制并可以排除他人包括原权利人的控制,而对此的判断标准则具有单一性。
(二)占有之心素与侵占罪的主观要件
如前所述,我国《物权法》上的占有之心素要求行为人具有为了自己而进行占有的意思,如果是接受他人指示而对物进行事实上的控制,则由于行为人缺乏为自己而占有的意思,只能构成辅助占有而不能成立占有。侵占罪的主观要件则要求行为人具有侵占他人财物的故意心理,“这里的侵占故意是指明知是代为保管的他人财物、遗忘物、埋藏物而非法占有的主观心理状态。在侵占故意中,非法占有的目的是重要内容之一。”[12]由于侵占罪中行为人最初对于标的物的占有是符合民法上占有的条件的,只是后来心理状态发生了转化,产生了侵占的故意。刑法上侵占罪的主观要件并不仅限于常见的对标的物“据为己有”的故意,还包括为别人而进行占有的故意,即“无论是为了自己还是为了他人的利益而支配财物,都构成刑法中的占有”。[13]因此,刑法上侵占罪的主观要件的认定范围比民法上占有制度的心素要件范围更为宽泛。例如,某甲借用他人的贵重仪器,到期之后拒不返还,其间某甲有事外出,指令对此知情的学徒某乙(已成年)继续看管仪器不予归还。在民法理论上,某乙是某甲的辅助占有人,其本身并不构成占有。而在刑法上,则某乙同样具有侵占的故意,构成侵占罪的共犯。两种制度上之所以有此种区别,是因为民法上的占有制度重在保护占有表象背后的所有权,因为占有往往为所有的表面证据,占有具有权利推定的功能,保护占有是为了更好地保护所有权;同时保护占有还具有维持社会秩序平和的功能。倘若行为人完全不具备为自己而进行占有的意思,已经说明其不可能是占有之原权源的享有者,因此不必赋予其占有人的地位而对其进行保护。
三、占有辅助与侵占罪的成立
占有辅助是与自己占有相对应的概念,“自己占有,指占有人自己对物为事实上的管领。占有辅助,指基于特定的从属关系,受他人之指示,而对于物为事实上的管领。”[14]占有辅助人虽然对于标的物具有事实上的控制力,但由于其实施占有并非是为自己占有,而是接受他人指示进行的占有,缺乏占有的意思,其进行占有的行为依附于他人的占有意思之上,因此,在占有辅助关系中,指示占有辅助人进行占有的人才是占有人,占有辅助人仅是占有人的辅助者,其自身不能取得对物的占有。占有辅助关系常存在于雇佣、学徒等类似关系之中,甚至由于专业分工的细化,“在现代工商社会,大多数之人系基于雇佣关系而管领他人之物,皆为占有辅助人。”[15]
如前所述,侵占罪中行为人对标的物的控制经历了两个步骤,其最初的步骤必须是取得对他人财物的民法上的占有,如果最初就没有取得民法上的占有,那么行为人的行为就不能构成侵占罪,而是要构成其他犯罪了。例如,“甲有台电视机坏了,雇三轮车工人乙拉到修理店去修理。乙在前面蹬车,甲骑自行车在后紧跟。中途甲遇一朋友丙,要与丙谈几句话,遂叫乙停下。在甲与丙谈话之时,乙趁甲不备,蹬起三轮车就跑掉了,将电视机非法据为己有。”[16]对于类似的情形,刑法学者大多将其定性为盗窃罪而非侵占罪,其主张的理由主要是,在这种情形下甲在一般社会观念上并没有丧失对其财物的控制,“所有人将财物交到他人手中,并未移转占有权,财物并未脱离自己的控制。”[17]也就是说,“上位者才享有专属占有权,属于从属地位者,是其主人的持有工具,不具有独立性,此时下位者非法占有财物的构成盗窃。”[18]事实上,对于这种案件,如果从民法上占有制度的角度来看,甲雇佣乙运送物品且一路跟随,显然甲是占有人,乙只是接受甲的指示而对标的物进行控制管领,乙的地位仅是占有辅助人而不是占有人,其并没有取得对标的物的占有。既然乙自始就没有取得对标的物的合法占有,那么当乙突然将标的物带跑并据为己有后,乙才第一次取得对标的物的占有,不符合侵占罪的移转占有为非法所有的行为特征,所以不能构成侵占罪。此外,由于乙第一次取得对标的物的占有就是通过非法的手段,而且是通过秘密窃取的手段获得非法占有,因此其行为构成盗窃罪。
四、恶意占有与侵占罪的认定
由于占有只是一种事实,因此根据占有是否具有法律上的原因可以将其分为有权占有与无权占有,前者是具有法律上的原因的占有,如所有权人、租赁人、质权人等对标的物的占有;后者是无法律上原因的占有,如行为人对于盗赃物的占有、对遗失物的占有及法律关系消灭后对标的物的继续占有等。“两者区别之实益,在其所受法律保护程度之不同。”[19]有权占有人具有占有的本权,其对标的物进行占有是行使正当权利,因此其可以对抗他人对标的物的权利主张,例如在正常租赁期间内,即便是所有权人也不得随意侵害承租人对租赁物的占有,即房东不得随意驱赶房客。而无权占有人缺乏占有的本权,因此不得对抗标的物的真正权利人,在标的物的权利人主张权利时,无权占有人负有返还标的物的义务。在无权占有中,根据无权占有人对其无占有的权利之事实是否知情还可以细分为善意占有和恶意占有。“善意占有,指误信为有占有的权利且无怀疑而占有而言。反之,恶意占有,指明知无占有的权利,或对有无占有的权利有怀疑而仍为占有。”[20]将无权占有区分为善意占有与恶意占有,从而使得占有制度与我国《物权法》上的善意取得制度相衔接,而且根据《物权法》第242条至第244条的规定,善意占有人与恶意占有人在占有的标的物受损失时的赔偿责任方面以及在向权利人返还原物及孳息时有无必要费用请求权方面是存在差异的。
侵占罪中的一个争议问题就是基于不法原因而取得占有的财物之上能否成立侵占罪,例如,某甲打算向某公务员行贿,因此将贿赂款项交给某乙,委托其代为转交,但某乙私自侵吞了该笔贿赂款,某乙的行为能否成立侵占罪?又如,某甲将盗窃所得的贵重物品暂借给某乙使用,某乙对此完全知情,之后某乙便拒绝返还该物品于某甲,并据为己有,某乙的行为能否成立侵占罪?对于这类情况,学界观点不一。否定说认为,“甲毕竟没有财物返还请求权,不能认定乙侵害了甲的财物;另一方面,由于财物由乙占有,也不能认为该财物已经属于国家财产。”[21]肯定说则认为这些非法财物可以成为侵占罪的客体,因为“实际上,这些非法财物是公私财物的一种特殊种类。因此,对于侵占非法财物的行为以侵占罪论处,并不是保护了非法财物获得者的所有权,而是保护了公私财物的所有权。”[22]对此,笔者认为是可以成立侵占罪的。实际上要判断基于不法原因而取得占有的财物之上能否成立侵占罪,关键点在于判断行为人最终占有不法财物能否成立民法上的占有,因为此后其据为己有的行为是明显的,那么判断第一步行为的性质便至关重要。在这类情况下,由于标的物本身的非法性质,行为人都不允许取得其占有的正当权源,而且其都属于知情者,根据前述的占有理论,行为人的行为应当属于无权占有中的恶意占有。但是恶意占有仍属于民法上的占有,虽然恶意占有人在标的物毁损、灭失时的赔偿责任较重,但此种占有仍为《物权法》所承认,他人除非是在有证据证明自己是真正权利人的情况下,否则不得随意剥夺和侵害恶意占有人的占有。也就是说,即便某人侵占了他人的财物,其他人也不得因此而随意对该财物实施新的侵夺,侵夺侵夺者也是不允许的。所以,基于不法原因而取得财物的占有仍然属于民法上的占有,其后据为己有的,可以成立侵占罪。笔者认为,这恰好表明在刑法的规范判断上,必须注意到相关部门法最新的发展动态,以对刑法进行更为稳妥和恰当的解释,从而实现刑法对相关法益的完善保护。
我国《物权法》之所以承认恶意占有并且赋予其一定程度的保护而禁止他人的随意剥夺,是因为就动产而言,行为人对该动产的占有就构成了其对该动产享有正当权利的外观证据,对于不动产而言,行为人对不动产的居住、使用等行为,在他人查阅登记之前,同样是其享有正当权利有力的表面证据。至于占有人知道自己没有占有的正当权源则是一种主观心理状态,外人难以知晓,因此,对于占有人,民法首先推定其是有权占有,其次推定其为善意占有,只有在他人提出相反证据的情况下,才可以推翻这种推定,即“占有之为善意抑或恶意,既系基于占有人之主观意思之知与不知,则殊难由外观证明,因而法律为保护占有人起见,对于占有则推定其为善意。”[23]这也体现了占有制度的维护社会秩序平和的主要功能。否则,任何人在提出确切证据之前,仅凭自己的感觉或单方面的主张,就可以随意认定他人的占有是无权占有、恶意占有,从而剥夺他人的占有,如此一来,社会秩序将会大乱,人们的财产权利也就不能得到保障。所以占有具有权利推定的功能,对于占有人,首先推定其具有占有的权利,反对者须承担举证责任。如此才能更好地保护占有背后的权利,并维持社会秩序与保护交易安全。所以在刑法上,行为人由恶意占有转化为据为己有的,同样得以成立侵占罪。



注释:
[1]张明楷:《刑法学》,法律出版社2007年版,第741页。
[2]周光权:《侵占罪疑难问题研究》,《法学研究》2002年第3期。
[3]高铭暄主编:《刑法专论》下编,高等教育出版社2006年版,第748页。
[4]王泽鉴:《民法物权2•用益物权,占有》,中国政法大学出版社2001年版,第142页。
[5]王胜明主编:《中华人民共和国物权法解读》,中国法制出版社2007年版,第521页。
[6][德]弗里德里希•卡尔•冯•萨维尼:《论占有》,朱虎、刘智慧译,法律出版社2007年版,第5页。
[7]同前注[4],王泽鉴书,第169页。
[8]王利明:《物权法研究》下卷,中国人民大学出版社2007年版,第705页。
[9]赵晓钧:《论占有效力》,法律出版社2010年版,第13页。
[10]谢在全:《民法物权论》下册•修订2版,作者2003年自版,第511页。
[11]史尚宽:《物权法论》,中国政法大学出版社2000年版,第533页。
[12]陈兴良、周光权:《刑法学的现代展开》,中国人民大学出版社2006年版,第667页。
[13]童伟华:《论日本刑法中的占有》,《太平洋学报》2007年第1期。
[14]同前注[4],王泽鉴书,第190页。
[15]同上注,第191页。
[16]王作富主编:《刑法分则实务研究》下册•第2版,中国方正出版社2003年版,第1316页。
[17]同上注。
[18]同前注[2],周光权文。
[19]同前注[10],谢在全书,第530页。
[20]同前注[4],王泽鉴书,第178页。
公证队伍建设长效机制的和谐构筑
冯兴吾 刘文辉

我国公证制度恢复二十多年来,伴随改革开放和民主法制建设的进程,公证业取得了令人长足的发展和令人瞩目的成绩。公证队伍不断发展壮大,人员素质不断提高;公证活动已经介入国家政治、经济生活的各个领域,公证的服务能力不断增强;公证制度已经成为我国法律制度的重要组成部分,公证的职能优势日益凸显。总之,我国公证事业的发展是健康的,公证队伍的主流是好的,公证工作为促进法律正确实施、预防矛盾纠纷发挥了重要作用,已成为推进依法治国、促进社会经济发展、维护社会公平与正义的重要力量。当然,我们还必须清醒看到,当前公证工作中还存在一些不和谐问题,公证队伍建设仍缺乏长效机制,必须切实加以解决。
一、公证队伍建设中的不和谐问题
㈠有的地方公证服务秩序失范
办证给付、收受或索取回扣或变相回扣的现象屡禁不止;有的公证处乱设办证点;有的公证处和公证人员利用压价竞争、诋毁同行等不正当手段抢揽证源。
㈡有的公证人员办证失误
有的公证员不履行亲自办证职责,将公证事项交由处在垄断地位的一方当事人或中介组织协办,甚至“代办”、“包办”;有的公证处投诉、申诉、复议案件明显增多。
㈢有的地方公证工作发展失衡
个别公证处和公证人员片面追求经济效益,内部分配采取单一的业务收费与个人收入挂钩模式;有的公证处短期行为严重,缺乏积累和保障。
㈣有的地方公证管理失察
有的基层司法行政机关习惯于给公证处下达年度收费指标和任务,而对公证处的业务指导不够,特别是疏于质量管理;有的司法行政公证管理干部兼办公证业务,职责不明,管理不力;有的公证处独立法人地位得不到保障和落实。
㈤有的地方公证监督机制失灵
有的公证员热衷于做“联络员”,把主要精力放在跑关系、拉关系上,长期忽视自身政治和业务学习;极个别公证人员执业思想不端正,责任心不强,办理“人情证”、“关系证”。
二、公证队伍建设长效机制的和谐构筑
㈠建立健全学习机制,开展经常性的政治思想教育、业务素质教育和职业道德教育,进一步增强广大公证人员的政治信念、业务能力和诚信意识。
1、加强政治思想教育
要结合公证工作实际,在公证队伍中深入开展保持共产党员先进性教育活动,将共产党员先进性要求落实到加强公证处的党组织建设中,进一步发挥党组织的战斗堡垒作用;落实到加强党员公证员队伍建设中,明确先进性的具体要求,进一步发挥党员公证员的先进模范作用;落实到加强公证执业队伍建设中,积极引导广大执业人员端正执业思想,提升服务能力,全心全意为人民服务;落实到促进公证业务和管理工作中,推动公证事业健康、有序、协调发展。
2、加强业务素质教育
要健全培训管理制度,严格规定培训组织、效能考核、记录统计以及未按规定参加培训人员的处理等相关制度;要完善多层次的业务培训机制,加快现有公证员的知识更新,加快新进人员的公证岗位培训;要按照《司法行政“十五”计划》、《2002-2006年全国公证员教育培训规划》的要求,进一步加强公证员队伍建设,全面提高公证员队伍政治,业务素质和职业道德水平。
3、加强职业道德教育
要牢固树立正确的理想信念,坚持诚信为民,增强社会责任感,自觉维护广大人民群众的合法权益,维护法律的尊严;要学习先进典型,剖析错证、假证的典型案例,组织公证人员、公证管理人员之间进行评议,增强公证队伍的执业风险意识,强化执业纪律观念。
㈡建立健全公证行业运行机制,强化公证处和公证员协会的责任,进一步完善公证行业的“两结合”管理体制。
1、加强公证队伍党建工作
进一步加强公证队伍党的思想、组织、作风建设,不断扩大党组织的覆盖面,增强党的影响力;要建立健全公证处,各级公证员协会党组织;要加强制度建设,推动公证行业党建工作制度化、规范化,依靠制度对党员公证员的监督、管理、规范和约束,用制度来保证党的活动形式的多样性、及时性和有效性;要积极做好公证人员入党积极分子的培养和教育工作,不断扩大党在公证队伍中的群众基础;要结合公证行业的特点积极探索加强党建工作的方式、方法;要深入开展“争先创优”、“争先竞位”活动,把典型引路、示范带动作为推动公证行业党建工作的重要方法。
2、规范公证处内部运行机制
一是建立法人财产制度和社会保障机制。公证处要依照国家规定,建立法人财产制度,建立健全内部财务管理和核算制度,加强经费管理、实行真正意义上的独立核算;建立发展基金、福利、奖励、风险赔偿基金;参加养老、医疗等社会保险。
二是建立岗位目标责任制。公证处实行主任负责制和岗位目标责任制,要建立严格的质量管理制度,不断完善自律机制;要完善调查取证制度、出证审批制度、重大或疑难公证事项集体讨论制度、请示汇报制度等,要将公证责任与承办人的经济责任挂钓。
三是改革和完善公证赔偿制度。公证赔偿实行有限责任赔偿,以公证处的资产为限,赔偿范围为公证处及其公证人员在履行公证职务中,因过错给当事人造成的直接经济损失。公证处赔偿后,可责令有故意或有重大过失的公证人员承担部分或全部赔偿费用。
3、完善“两结合”的管理体制
一是司法行政机关要做好宏观管理和指导、监督工作。要通过起草、制订和修订法律、法规和规章,为公证工作创造良好的法制环境,确定公证的法律地位,规范公证业务,保障公证职能的发挥;通过公证员考试、考核和任命,确保公证队伍的高素质和公证服务的高水平;通过对公证处的设立的审批和业务辖区或执业地域的指定,确保公证服务的均衡性;通过对公证质量和公证处、公证人员执业行为的监督、检查,通过受理申诉、投诉,对违反规范的行为进行调查并给予处罚,确保社会利益不受侵害;监督公证员协会工作,建立经常性的与公证员协会进行沟通与协调机制。
  二是公证员协会按行业组织的模式运作。公证员协会要承担起公证行业组织的作用,包括制订行业规范,推动公证业务研究、发展和完善,对公证员的违纪行为进行调查并给予相应的纪律处分,提高公证员的业务素质和道德修养,广泛开展对外交流,及时总结国内外公证行业的经验,面向社会宣传公证等。
㈢建立健全公证行业保障机制,为公证行业的健康发展创造良好的法制、政策和管理条件,进一步改善公证行业的发展环境。
1、完善法制保障机制
要积极推动立法,为公证业的发展奠定法制基础。要通过公证宣传,进一步完善公证员执业权利的规定。在《公证法》出台前,工作重点是解决一些具有一定普遍性、负面影响较大而各方面认识比较一致、政策界限明确的问题。在《公证法》出台后,工作重点是加强制度建设,修订完善和制定出台相关的规章、规范性文件,依法、全面规范各项工作。同时,要解决公证在整个司法架构中的角色定位、功能作用和制度安排,发挥公证在维护司法公正、促进司法民主和提高司法效率中的应有作用。
2、完善政策保障机制
要改革和完善公证收费制度,制定全国统一的收费标准,规定公证的收费原则以及必须考虑的因素,使公证收费制度更具有科学性、合理性;实行公证收费公示制度,增加收费的透明度和公众的知情权;完善公证处的财务管理和分配制度,形成有利于公证业发展的激励机制和保障机制。
3、完善公证服务市场保障机制
要进一步规范公证服务市场,重点解决一些地方存在的不正当竞争问题,主要是禁止办证给回扣或变相回扣;制定公证行业反不正当竞争规则,确保公证行业的有序竞争和规范服务;司法行政机关要改变轻监督的现象,着力加强对公证服务市场的净化监管,更新管理理念,改进管理方式,提高管理效能;要进一步科学配置管理资源,强化基层司法行政机关管理公证的职能。
㈣建立健全公证行业评估体系,推进公证行业信息建设,进一步提高公证公信力。
1、提高公证的公信力
公信力是公证行业的立业之本。这对于正在担负越来越多重要职责的公证工作,对于正处在拓展和规范重要时期的公证事业,对于正在不断成长的公证队伍,对于正在走向成熟的中国特色公证制度,都有着十分重要的意义。如果缺乏公信力,公证工作就无法取信于民,公证制度存在的根基就会动摇,国家法制的权威就会受到损害。因此,要在公证队伍素质和公证质量同步提高的基础上,着重于解决影响公证公信力的不正当竞争问题和公证质量问题,使社会各界实实在在地感到“教育规范树形象”活动的实效,使公证行业诚信为民的形象进一步树立,公证的公信力进一步增强。
2、加强公证诚信建设
诚信制度体系建设是公证行业评估体系之基础,要根据公证行业的特点和规律,进一步完善公证诚信制度体系,包括信用档案制度、信用信息披露制度、信息交换制度、信息利用制度等;要将公证评估公开化、透明化,并最终转化为社会评价和市场评价。
3、建立公证行业评估体系
要完善公证行业评估体系,制定评估标准时,应将公证处和公证员遵守职业道德和执业纪律的情况作为重要指标,既要考虑公证业内重要信息,又要充分注意当事人和社会公众的评价,增强透明度和公信力。
4、推进公证行业信息化建设
要建设全国公证数据库中心,构建全国统一的公证信息管理平台;要适时公布公证行业的重要信息,保障公众的知情权,保障社会公众的知情权,改变信息不对称的状况,为社会监督和市场评价奠定基础,为公证行业的评估体系创造条件。
㈤建立健全公证行业监督机制,加强对公证执业活动各个环节的监督,进一步完善公证行业的预警、监督、处理系统。

西宁市旅游市场管理办法

青海省西宁市人民政府


西宁市旅游市场管理办法

西宁市人民政府令第57号


《西宁市旅游市场管理办法》已经市 政府第4次常务会议审议通过,现予公布。自2003年 2月1日起施行。


       市长王小青

         二○○二年十二月三十日

西宁市旅游市场管理办法


第一章 总则


第一条 为规范旅游市场,保护和合理开发利用旅游资源,保障旅游者和旅游经营者的合法权益,促进旅游业健康、有序和可持续发展,根据国家有关法律、法规,结合我市实际,制定本办法。

第二条 在本市行政区域内编制旅游发展规划、开发和利用旅游资源、建设旅游项目设施、从事旅游经营和管理、参加旅游活动,均应遵守本办法。

第三条 本办法所称旅游资源,是指可供参观游览的自然景观和人文景观。
本办法所称旅游业,是指专门或者主要利用旅游资源和设施,从事招徕、接待旅游者,为其提供交通、游览、餐饮、住宿、购物、文化娱乐、休闲等有偿服务的行业。
本办法所称旅游经营者,是指从事旅游经营活动的公民、法人或其他组织。

第四条 市和区、县人民政府应当根据本地实际制定旅游发展规划,并纳入到国民经济和社会发展计划中。旅游发展规划应当统一规划、科学管理,坚持旅游资源的严格保护、合理开发和永续利用,当前利益与长远利益、局部利益与全局利益相结合,物质文明和精神文明并重,经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则;正确处理好自然景观、人文景观的保护、研究、利用的关系,实现旅游业的可持续发展。

第五条 市和区、县人民政府应当加强对旅游工作的领导,把发展旅游业纳入国民经济和社会发展计划,加大对旅游基础设施建设、旅游项目和旅游市场开发促销的投入,改善旅游环境,扩大开放旅游市场,促进旅游业发展;扶持少数民族地区和贫困地区发展旅游业,发展民族旅游项目;组织有关部门和新闻媒体开展旅游宣传促销活动,采取有效措施开拓旅游市场。

第六条 鼓励、支持国内外旅游经营者依照国家有关规定,在本市依法投资经营旅游业,实行“谁投资、谁受益、谁开发、谁保护”的原则。
发展旅游教育事业,培养旅游业人才,提高旅游从业人员素质和旅游服务质量。

第七条 市旅游行政主管部门统一负责本市行政区域内的旅游管理和监督工作。
区、县旅游行政主管部门负责本行政区域内的旅游管理和监督工作。
市和区、县人民政府有关行政主管部门应当在各自的职责范围内,对旅游业依法实施监督管理。

第二章 旅游规划和资源开发、利用与保护


第八条 市和区、县人民政府应积极采取措施,确保对旅游基础设施的投入。

第九条 区、县人民政府旅游行政主管部门负责组织实施辖区内的旅游资源普查、评估工作,建立旅游资源档案。

第十条 市人民政府负责编制全市旅游发展总体规划,并组织实施。区、县人民政府应当根据西宁市旅游发展总体规划,组织编制辖区内的旅游资源合理开发、利用和保护以及发展旅游业的总体规划,并按国家有关规定程序报批、执行。

第十一条 旅游发展总体规划应当符合城市、土地利用等总体规划,并与风景名胜区、自然保护区、宗教场所、文物保护等相协调。土地利用总体规划、城市总体规划以及风景名胜区、森林公园等专业规划的编制应当统筹考虑旅游功能。

第十二条 开发、利用旅游资源和建设旅游项目设施,必须严格执行旅游发展总体规划。
任何单位或个人不得破坏旅游资源,不得擅自改变旅游景区(景点)景观和重要地形、地貌,不得污染环境和破坏生态平衡。开发、建设旅游项目时,应当体现文明、知识、趣味、地方特色和可参与性。禁止盲目、重复和低水平建设,避免浪费旅游资源。

第十三条 凡经市人民政府批准,列为重点开发建设的旅游项目,由市旅游行政主管部门会同有关行政主管部门监督实施。
新建、改建、扩建重点旅游景区(景点)、旅游项目及设施,必须符合旅游发展规划,并应事先征求旅游主管部门的意见,按国家和省有关规定报批。

第十四条 旅游景区(景点)管理机构,应加强对景区(景点)的管理,根据旅游总体规划的要求,制定景区(景点)旅游建设规划,并按照批准的规划范围在景区(景点)周围设置界线标志;配套建设旅游基础设施,加强安全防范、急救措施,保护旅游设施和自然、人文景观完好,保持环境清洁卫生,提高综合服务质量。

第十五条 在自然保护区、风景名胜区等特殊区域内开展旅游活动,必须遵守有关特殊区域保护的法律、法规。

第三章 旅游经营和管理


第十六条 旅游经营者开办旅行社必须依照法律、法规的规定经旅游行政主管部门许可,由工商行政管理机关注册登记、取得经营资格后,方可营业。
旅行社需设立分支机构的,须经拟设地旅游行政管理部门审核同意后报市旅游行政管理部门备案。
旅行社设立的分支机构,应当接受所在地旅游行政管理部门的监督管理。

第十七条 经营导游业务、旅游咨询业务的应该向当地旅游行政主管部门提出书面申请。
旅游行政主管部门应当在收到申请之日起,15日内做出批准或者不批准的书面答复。

第十八条 除旅行社外的旅游经营者或境外的旅游组织在本市设立办事机构的,应向市旅游行政管理部门申请,根据国家规定办理。
办事机构只能从事旅游咨询、联系、宣传活动,不得经营旅游业务。

第十九条 境外旅游组织在本市行政区域内,举办旅游展销、旅游项目推介等活动的应报市旅游行政主管部门备案。

第二十条 旅游经营者从事旅游经营活动,必须遵守下列规定:
(一)遵守诚实信用、公平竞争、依法经营、规范服务的原则;
(二)维护旅游市场秩序,不得超经营范围从事旅游经营活动;不得提供有损人格尊严、违背民族风俗习惯、违碍宗教信仰以及有悖社会公德的服务项目;
(三)不得对服务范围、内容、标准等作虚假宣传;
(四)按照旅游业国家标准和行业标准以及旅游合同约定提供服务、不得擅自改变旅游合同约定的服务项目、服务标准,不得欺骗、误导旅游者消费;
(五)遵守价格法律、法规,公开旅游服务项目和标准,实行明码标价,不得引诱、欺诈、勒索旅游者,不得谋取合同以外的其他不正当利益;
(六)必须建立健全安全管理责任制,加强对旅游设备、设施的日常维护和保养。完善内部管理制度,对从业人员进行职业技能培训和职业道德教育,提高服务质量;
(七)接受旅游行政主管部门的指导和监督;
(八)依法应当遵守的其他规定。

第二十一条 旅游经营者的合法权益受法律保护,不得侵犯。
旅游经营者依法享有下列权利:
(一)拒绝违反法定程序的检查;
(二)拒绝强行要求无偿提供服务;
(三)拒绝非法收费和摊派;
(四)要求旅游主管部门和其他相关行政主管部门为其保守商业秘密;
(五)法律、法规规定的其他权利。

第二十二条 旅游经营者确因情况发生变化,需要变更合同约定的服务项目、内容、标准或者价格的,必须事先征得旅游者的同意;但不得损害旅游者的合法权益。
旅游从业人员不得以任何方式向旅游者索取小费等不正当利益。

第二十三条 旅游经营者应当建立健全旅游安全管理制度,根据有关安全管理规定要求,配备安全管理人员,保证旅游设备和设施安全运行,保障旅游者的人身、财产安全。经营涉及人身安全特种旅游项目,必须依法办理有关手续。
对旅游中可能发生危险的旅游区域或旅游项目,旅游经营者应当事先向旅游者作真实的说明,并设置明显的提示或者警示标志。旅游者的人身、财产安全受到损害时,旅游经营者应当及时采取有效措施救助。

第二十四条 旅行社、旅游饭店(酒店)、旅游景区(景点)、旅游车(船)公司等经营单位的管理和从业人员实行培训持证上岗制度。未经培训取得相应资格证书的人员不得上岗。

第二十五条 对旅游饭店(酒店)按国家旅游饭店星级评定标准实行星级评定和复核制度。
旅游饭店(酒店)未评定星级的,其经营与服务质量标准应当遵守国家的旅游行业管理标准,不得使用星级和类似星级的称号或者标志进行经营和宣传活动。

第二十六条 对以招徕、接待旅游者为主的商店(商场)、旅游车(船)公司、度假休闲娱乐场所、旅游景区(景点)、旅游商品生产企业等经营单位的设施、服务质量,由旅游行政主管部门会同有关行政主管部门按照国家规定的标准予以等级评定,并向社会公布评定结果。

第二十七条 市和区、县旅游行政主管部门负责本辖区内的旅游质量监督、检查,受理旅游投诉。旅行社质量保证金的理赔按有关规定逐级申报。

第二十八条 实行导游员资格证书制度,从事导游工作的人员须取得相应的导游员资格证书,佩带标志持证上岗。
市旅游行政主管部门对导游员进行集中管理和委派制度。旅行社不得聘用无导游资格证书的人员导游。

第二十九条 旅游经营者之间应当本着优势互补、互惠互利的原则进行全方位、多层次的交流与合作,共同促进本市旅游业的发展。
禁止旅游经营者之间恶意串通制定垄断价格或以低于正常经营成本价的价格参与竞销。

第三十条 旅游者的合法权益受法律保护,不得侵犯。
旅游者享有下列权利:
(一)了解旅游服务项目的真实情况,要求旅游经营者提供服务项目的具体内容、标准、价格等有关资料;
(二)自主选择旅游经营者及服务项目、方式,自主决定接受或拒绝合同约定以外的服务;
(三)依照合同约定获得质价相符的服务或商品;
(四)人身安全、财产受到保护,人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰得到尊重;
(五)法律、法规规定的其他权利。

第三十一条 旅游者在旅游活动中应履行下列义务:
(一)遵守法律、法规和社会公德;
(二)尊重旅游地民族风俗习惯和宗教信仰;
(三)保护旅游资源和生态环境,爱护旅游设施;
(四)履行与经营者签订的合同,遵守旅游秩序和安全、卫生的规定;
(五)依法应当履行的其他义务。

第三十二条 旅游者合法权益受到侵害时,有权要求侵犯其合法权益的旅游经营者停止侵害行为和赔偿损失,可以向侵害其合法权益的旅游经营者所在地或侵害行为发生地的旅游主管部门或消费者协会等有关部门、组织提出书面或口头投诉;也可直接向人民法院提起诉讼。

第三十三条 旅游主管部门接到投诉后,应当在五日内作出是否受理的决定。
决定受理的,应及时立案,通知被投诉人并进行调查,被投诉人应在接到通知之日起五日内作出书面答复。旅游主管部门应当在决定受理之日起三十日内作出处理决定。
不予受理的,旅游主管部门应将不予受理的理由书面通知投诉人。
对应当由其他行政主管部门受理的投诉,旅游主管部门应及时将投诉转交相关部门并书面通知投诉人。

第四章 法律责任


第三十四条 违反本办法第十六条规定未经许可或备案的,由旅游行政主管部门责令其停止非法经营活动,没收违法经营所得,并处以人民币10000元以上30000元以下的罚款。

第三十五条 违反本办法第二十条、第二十四条规定,由旅游主管部门责令其限期改正;逾期不改正的,责令其停业整顿,对经营者个人可处以500元以上2000元以下的罚款;对法人或其他组织可处以10000元以上20000元以下的罚款。

第三十六条 旅游主管部门或者有关行政主管部门工作人员,玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊,尚不构成犯罪的由其所在单位、上级机关或者行政监察部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五章 附则


第三十七条 本办法应用中的具体问题由市旅游行政主管部门负责解释。

第三十八条 本办法自二○○三年二月一日起施行