广东省税务局


广东省关于群众检举偷税漏税及其他税务违章案件的提奖暂行办法
广东省税务局


（1990年7月2日广东省人民政府批准）


第一条 为贯彻依法治税，加强群众监督，保证国家税款及时足额入库，制定本暂行办法。
第二条 检举税务违章案件的奖励对象，是指除税务系统及工商、审计、监察等执法监督部门干部、职工（含离退休的反聘人员，下同）以外的干部、职工和其他群众。
同一案件多人举报，只奖给第一举报人。若在税务机关立案前，第二举报人检举材料提供得更详细，案件处理后，在同案中可酌情给予一定的奖金。在查处检举的案件过程中查出其他案件，只对检举人举报的该案件提奖。
第三条 对检举人的奖励，主要根据案情的大小、结合检举人所占用的时间、积极程度、检举揭发材料的准确程度以及补税罚款的额度，酌情给予奖励，具体奖励的比例和额度如下：
（一）补税、罚款总额在五万元以内（含本数，下同）的，在百分之十的比例幅度内提奖，本档次最高奖金额可达五千元；
（二）补税、罚款总额在十万元以内的，对超过五万元的部分，在百分之八的比例幅度内提奖，最高可达四千元，合上一档次累计最高奖金额可达九千元；
（三）补税、罚款总额在十五万元以内的，对超过十万元的部分，在百分之五的比例幅度内提奖，最高可达二千五百元，合上一档次累计最高奖金额可达一万一千五百元；
（四）补税、罚款总额在二十万元以内的，对超过十五万元的部分，在百分之三的比例幅度内提奖，最高可达一千五百元，合上一档次累计最高奖金额可达一万三千元；
（五）补税、罚款总额在二十万元以上的，对超过二十万元的部分，在百分之一的比例幅度内提奖，合上一档次累计最高奖金额不超过五万元；
（六）对举报特大案件的有功人员，经省税务局审核批准，奖金额最高可达十万元。
第四条 奖励资金由各市、县税务局按查处该案所补税款的百分之十和罚款收入的百分之三十幅度内，分别从补税、罚款收入的缴库预算科目和级次中提取，提取奖金必须经县以上税务局局长批准，由税收会计科（股）审核办理。不得自行从补税、罚款收入中直接扣除。
第五条 对发给检举人的奖励金免征个人收入调节税。
第六条 税务干部职工及工商、审计、监察等执法监督部门的干部检举的违章案件，一律不提奖金，税务干部职工可结合机关考绩，给予表扬或物质奖励。
第七条 对检举人检举的税务违章案件，税务机关必须为检举人保密，不得以任何方式把举报人的姓名以及举报材料泄露给被查处对象和其他无关人员。检举案件涉及有关税务人员的，由上一级税务机关派人查处。
第八条 盐税的违章检举奖励办法，仍按盐税检举违章案件奖励有关规定执行。
第九条 本办法自1990年9月1日起施行。



1990年7月23日
　　摘要

　　发放民间高利贷行为是否应当入罪以及如何入罪一直存在着争论。我国刑法中没有明确规定"发放高利贷罪"这一罪名，但是在理论界有不少学者主张发放高利贷入罪，而且司法实践中也多将发放高利贷行为以非法经营罪论处。本文将从民间高利贷的定义界定入手，依据罪刑法定原则以及相关的刑法理论，说明发放高利贷行为应当非罪化的观点。

　　关键词：高利贷、刑事违法性、非法经营罪、刑法谦抑性


　　一、引言：从一则案例展开

　　案例:2010年11月26日，南京下关法院公开宣判放高利贷涉罪第一案，被告人邵某犯非法经营罪，判处有期徒刑三年六个月，罚金6万元；被告人蔡某犯非法经营罪，判处有期徒刑二年缓刑二年，罚金4万元。法院经审理查明，2007年4月，被告人邵某成立南京融龙投资管理有限公司，采用无利息约定或月息2.5%的利率与借款人签订固定格式的借款协议书，由借款人以房产、车辆抵押或提供担保人，办理抵押及授权委托手续，再按4%至20%不等的月息和约定的借款期限，将利息直接从本金中扣除，余款给付借款人，但借款协议书上仍以本金数额为借款额。通过上述方法，被告人邵某先后向丁某、王某等13人非法放贷计315万元，收回本息计162.09万元。其间，被告人蔡某积极参与非法放贷，负责存、取款、催款、诉讼及代为办理房产的抵押、买卖等事宜。借款人不能及时还款的，被告人邵某则带领、指使彭某、陈某等人采用威胁、殴打的手段上门讨债。本案公诉机关认为，非法发放贷款属于非法金融业务活动，被告人违法向社会不特定人员发放贷款，系从事非法金融活动，数额达300余万元，非法获益60余万元，情节严重，构成非法经营罪。法院认定被告人违反国家规定，未经许可从事非法金融业务活动，扰乱市场秩序，情节严重，构成非法经营罪。

　　近年来,类似于引言中的民间高利贷行为在我国呈愈演愈烈之势，特别是受2008年以来全球金融危机的影响，人民法院审理民间借贷案件迅速增加，而各大媒体也报导出许多冠以"首例"的高利贷案件。上述案例虽然将严重的高利贷行为作为非法经营罪论处，但是对于高利贷行为是否应当入罪，是否应当作为非法经营罪处理，我国目前在理论和司法界都存在着广泛的争议。通过上网检索相关的信息，可以发现有两种倾向：一种倾向是，民间高利贷严重诱发了社会治安问题，应当予以打击。主要理由是根据刑法第225条非法经营罪第四款"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"可以将发放高利贷的行为归入这一条款进行定罪，现实中这种案例也越来越多的出现在我们媒体的报导之中。第二种趋向是，包括个别全国人大代表与全国政协委员在内的一些法律人或非法律人向全国人大提出了立法建议，认为应当通过修改法律或者作出立法解释把发放民间高利贷的行为犯罪化。　 这两种倾向，虽然都主张民间高利贷犯罪化，但实际上存在重大分歧，即前一种倾向是认为根据现行法律，即可将民间高利贷行为直接按非法经营罪定罪，而后一种倾向则是在承认现行刑法对民间高利贷无能为力的前提下，主要通过修改法律而将其入罪。按前一观点，对民间高利贷可以根据现行法律直接定罪，而按后一观点，则根据现行法律，对民间高利贷行为无法定罪。这就是我们目前理论和司法界所存在着的广泛争议。

　　而想要解决目前所存在的这些争议,首先应当从高利贷行为的概念界定入手，本文所讲的"高利贷",有其特定的含义,指的是民间借贷中的高利贷。关于高利贷的定义根据多数学者的界定，指的是自然人与自然人以及自然人与与单位之间的借贷关系，而利率超过了银行同期贷款利率4倍的借贷。边沁在关于高利贷的讨论中，区分了两种高利贷的定义：其一为法律上的定义，"凡是超过法定利率的都是高利贷"，其二为道德上的定义，"超过人们通常接受或付出的利率水平的是高利贷"。　 我们可以从它的起源发展来看高利贷本身属于你情我愿的双方自愿行为,而且存在有利于资金使用、刺激经济发展等特点，虽然我国实践中对于超过同期银行贷款利息4倍的部分不予保护，但是高利贷还是长期存在并发展。通过上文所讲高利贷的定义可以看出高利贷具有利息畸高的特点，正是由于高利贷利息畸高，借贷人不易偿还，放贷人通常会雇佣、组织专业人员进行讨债，必定会产生高利贷所让人诟病的种种危害行为。因此司法界及学界很多人士主张对高利贷行为入罪化处理。他们的理由主要是高利贷危害极大。一是高利贷侵害借款人利益，出借方在乘人之危的情况下自主定利率，多数利率远高于银行同期利率的4倍，有的甚至将利率定得高得非常离谱，本身是对财产权益的极大侵害。而借贷方被迫接受，只能沦人高利率的债务之中。二是民间借贷市场缺乏相应的管理机制，市场人为操控，市场规律不能正常发挥作用，良性竞争难以立足，容易造成恶性竞争，严重扰乱市场经济秩序。此外，由于高利贷都是地下进行的，无从掌握，它的大量存在抢占了部分资金市场，使得国家无法准确了解资金供需情况，削弱了通过信贷调节金融政策的杠杆作用。三是高利贷是刑事犯罪的重要诱因。高利贷债务本不受法律保护，出借方只能借助非法私人救济来索取债务，往往采用威胁、恫吓、非法拘禁、故意伤害等方式。由此，为追讨高利贷而引发的刑事案件日渐增多，高利贷成为诱发社会不安定的重要因素之一，对社会上的各类非法活动起了推波助澜的作用。

　　诚然，这些情况是客观存在的，但是从犯罪所应当具有的刑事违法性，从罪刑法定原则以及相关的司法解释，还有刑法所具有的谦抑性出发，笔者认为高利贷行为不应入罪化处理。因此本文对高利贷行为的评析是：高利贷行为不应当入罪，更不应该通过非法经营罪经行定罪处罚。

　　二、发放高利贷行为不具有刑事违法性

　　何谓刑事违法性,简而言之就是指行为人的行为违反了刑法的禁止性规定,从而使该行为具有了社会危害性的负价值的属性,进而为认定行为构成犯罪提供了刑法上的依据。德国学者李斯特在其著作《德国刑法教科书》中开创了形式违法性与实质违法性的对应,李斯特认为:"形式违法是指违反国家法规、违反法制的要求或禁止规定的行为。实质违法是指危害社会的( 反社会的) 行为。违法行为是对受法律保护的个人或集体的重要利益的侵害, 有时是对一种法益的破坏或危害。"　 ??判断一种行为是否是犯罪，首先要从形式上看行为是否违反现存的相关刑法规范，其次再从实质上判断是否侵犯了刑法所要保护的法益。

　　（一）高利贷行为不具有形式违法性

　　判断一种行为是否是犯罪，首先需要进行形式违法性的判断,行为不具有形式违法性, 就无须进行实质违法性的评价。我国刑法在97年进行修改,在修改后的分则条文没有规定高利贷罪， 根据"法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚"的罪刑法定原则，高利贷行为不应当被认定为犯罪。目前主张将高利贷行为司法犯罪化的主要依据就是是1991年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、1998年国务院通过的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、最高人民法院颁布的对第刑法第225条非法经营罪的司法解释和2002年1月31日中国银行发布的《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》等相关的规定。

　　首先1991年的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》在第六条首次规定对民间借贷的具体措施："民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。"根据这一规定，民间高利贷行为的法律后果仅仅是超出的利息部分不予保护，在这里并没有规定对高利贷行为应如何追究刑事责任，甚至也没有像单位间的借款被规定所约定的利息应予以追缴并对借款人处以同等罚款处理。

　　其次1998年国务院通过《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，对非法从事金融业作了禁止性规定，而该规定属于行政法规，因此，民间高利贷行为具有刑法意义上的非法性。然而，《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》并未就民间高利贷行为作出明文禁止，更未作出对民间高利贷行为应追究刑事责任的规定。将该《办法》引作对民间高利贷追究刑事责任的法律依据，显属适用法律错误。首先，该《办法》第四条就非法金融业务的范围做了具体规定，而高利贷并未在该条的明文规定之列。尽管该条还规定"中国人民银行认定的其他非法金融业务活动"也属于非法金融活动，但从必须符合"未经中国人民银行批准，擅自从事的下列活动"可以看出，只有按照规定需要中国人民银行批准但未经其批准的"中国人民银行认定的其他非法金融业务活动"才有可能构成该《办法》所称的非法金融业务活动。而民间借贷不存在需要中国人民银行批准的问题，相应地，高利贷也就不属于"未经中国人民银行批准，擅自从事的"非法金融业务活动，因而不在该《办法》禁止之列。其次，《办法》在"第四章罚则"中详细列举了应当追究刑事责任的情况，但并没有对高利贷做出应追究刑事责任的明示或暗示。因此，该《办法》不能作为对高利贷入罪的法律依据。

　　2002年1月31日中国人民银行发布的《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》中指出："对经调查认定的各类形式的地下钱庄和高利借贷活动，要坚决取缔，予以公告，没收其非法所得，并依法处以罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。"虽然该通知明文禁止了高利贷行为，但是，中国人民银行不具有制定法律和行政法规的权力，其颁布的任何文件均仅仅属于部门规章，不属于法律与行政法规，不具有"国家规定"的效力。因此该通知也不能作为认定民间高利贷行为非法的根据。

　　问题的关键在于，民间高利贷是否符合刑法第二百二十五条非法经营罪中的但书条款，即是否属于"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"。主张对民间高利贷定罪的观点，所援引的正是这一隐性规定。笔者认为也不能将高利贷行为归结为"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"。具体的分析将在后文中进行阐述。

　　（二）高利贷行为不具有实质违法性

　　实质违法性，则是指行为实质上违反全体的法秩序。实质违法性的内涵，简单的说，就是"法秩序禁止什么，容许什么"。至于"法秩序禁止什么，容许什么"，必须探求刑法的规范目的的何在始能明了。如认为刑法的规范目的是在保护法益的安全，则法秩序就是在禁止侵害他人的法益。所以，一个行为如果威胁到他人法益的安全，这个行为就是具有实质违法性的行为。

　　首先，高利贷在我国当下有其存在的合理性，众所周知，我国的经济体制改革是在先不对旧的体制进行根本性改造的基础上，通过局部的、渐进的、试验的方式允许新的经济体发展来逐步推进的。然而，随着新兴经济体的发展壮大，原有的金融体制难以满足民营经济的资金需求，导致了民间借贷的兴起。[6]现阶段以银行为主体的金融机构，很难满足市场对贷款的巨大需求。一方面，机构金融以极低的利率吸收存款，使资金的持有者感到银行存款无利可图，因而不愿将资金存入银行，导致大量资金的闲置，这给民间高利贷的存在提供了温床；另一方面，机构金融发放贷款的门槛很高，不但可以获得贷款的科目有限，而且在高度的风险意识之下，审批程序复杂，发放贷款所需的时间冗长。以个人贷款为例，现有贷款科目基本上只限于个人购房、购车与助学贷款，除此之外，个人是难以获得银行贷款的。而事实上，有经济学家做过调查，个人借取高利贷主要是基于如下9方面的用途：（1）天灾人祸，借贷求生；（2）日常家用，借贷周转；（3）疾病治疗，借贷救人；（4）偿新还旧，借新债还旧债；（5）婚嫁喜丧，借贷应急；（6）农业投入，借贷用于生产；（7）向非农业过渡，如：农民外出打工、做小本买卖所需资本；（8）子女学费；（9）其他用途。显而易见的是，此等用途，都是无法从金融机构获得贷款的。[7]市场对借贷的如此大的需求与机构金融对市场需求的满足能力的有限，给民间高利贷的存在，提供了巨大的空间。机构贷款能力的有限性及其相对于民间借贷的劣势，导致了民间高利贷有其存在的必然性。而具有存在的必然性的事物的存在，自然是合理的。正是在这个意义上，黑格尔才说，既存的都是合理的。既然如此，我们可以断言，民间高利贷不是刑罚所能遏制的。

　　其次，民间高利贷除了诱发犯罪这一"过"之外，至少具有如下值得关注与肯定的"功"： 第一点，民间高利贷提高了资金的使用率。在经济发达地区，如：浙江的温州等地，个人手中的闲置资金较多。在银行存款利率低下，对资金持有者失去吸引力，而商机有限、投资的风险大的情况下，发放高利贷成为使社会闲职资金进入流通领域的重要途径。因此，在提高资金使用率方面，民间高利贷功不可灭。[8]第二点，民间高利贷满足了市场对资金的需求。长期以来，我们始终把机构金融借贷视为正宗，认为银行借贷是满足市场资金需求的主要乃至惟一手段。然而，事实上，一方面，正如前面所引证的一样，市场对资金的需求，有很多领域是机构金融借贷所不及的，另一方面，即使是机构金融借贷所能及的领域，机构金融借贷的僵死性决定了其不可避免地会把相当一部分资金的需求者拒之门外。第三点，民间高利贷分摊了机构金融的贷款风险。在我国现阶段，贷款风险成为银行所关注的首要问题。但是，即使在不能不说严密与烦琐的风险防范机制下，银行仍有大量死贷存在。正是如此，各大商业银行才专门成立了处理不良债权的资产公司。而机构金融大量不良资产的存在的现状，是在民间借贷分担了其风险的情况下形成的。我们尽可以大胆假设，一旦民间借贷消声湮迹，市场对资金的所有需求都由机构借贷来满足，机构金融所承担的贷款风险不知道要增加多少倍。因此，我们不得不正视民间高利贷在机构金融之外满足市场需求的同时还在很大程度上缓解了机构金融的贷款风险的事实。

　　最后，不能将民间高利贷派生的犯罪作为民间高利贷应当犯罪化的理由。前文提到，民间高利贷确实派生一些犯罪，这是人们要求对民间高利贷予以犯罪化的重要原因。但是，我们不能将民间高利贷和民间高利贷说派生的犯罪混为一谈。派生犯罪主要是一些非法拘禁，故意伤害等行为，而对于这些行为我国刑法典中已经有详尽的规定，直接适用即可。对于民间高利贷派生犯罪，我们要从这一方面看待。既然民间高利贷的存在是必然的、积极的，我们便不能因其派生犯罪而取缔它，甚至用刑罚来遏制它本身的存在。因为民间高利贷所派生的任何犯罪，都是刑法以刑罚后果所明文禁止的行为。任何犯罪行为都在现实生活中大量的存在着，这些并不是刑法本身所能解决的，而只能理解为是社会为自身的生存所必须付出的代价。

　　三、发放高利贷是否构成非法经营罪之分析

　　（一）高利贷行为不能归为"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"

　　　　目前主张高利贷行为按照非法经营罪进行定罪处罚的主要理由是，根据刑法第225条非法经营罪第四款"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"这一条款进行定罪处罚。问题的关键在于，民间高利贷是否符合刑法第225条非法经营罪中的但书条款，即是否属于"其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为"。主张对民间高利贷定罪的观点，所援引的正是这一隐性规定。但是需要注意的是，《刑法》第225条规定的构成非法经营罪必须以具备"违反国家规定"为前提要件，如果没有违反国家规定，即使在某种程度上此行为属于非法经营行为，也不得以非法经营罪定罪处罚。我国《刑法》第96条规定，"本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。"由此，我国刑法明确了"国家规定"的制定主体只能是全国人民代表大会及其常务委员会和国务院，除此之外的中央部委制定的规章及命令、决定等规范性文件均不属于国家规定，地方立法机关及行政机关所出台的相关法规规章等更不能认定为国家规定。而目前处理中所依据的相关规定都不能归入到"国家规定"的行列。自然的也就不能将发放高利贷的行为根据刑法第225条非法经营罪中的但书条款来进行定罪处罚。原因在于对于发放高利贷这样没有规定法律责任的行为事实，根本不能称其为违法行为，更无构成犯罪之可能。

　　（二）高利贷入罪与现有司法解释违背