“明珠行动”给我们的启示
杨 涛
在中国拥有100多家分店的香港“珠宝大王”谢瑞麟和其子、现任该公司主席谢达峰等11人，日前因被怀疑涉嫌向旅行社及多名职员提供非法回佣，被香港廉政公署拘捕。（《新京报》4月24日）
谢瑞麟案中的相关人士员最终是否会被定罪处罚，我们不得而知。但是其提供非回佣的行为，会给游客的利益及市场正常的秩序带来极大损害却是无疑的。据香港金饰业人士透露，部分金铺有9成营业额来自旅行团，金铺不惜重酬导游，佣金可达首饰人工费的5成以上，故将金饰价格调高6成，将佣金开支转嫁到团员身上。这种类似珠宝行向旅行社及其职员提供非法回佣的现象在内地有过之而无不及，然而，我们要对这种行为进行司法查处比起香港来说，却面临着难度更大的多的法律困难。
首先，在我国法律中，将贿赂犯罪分为两种性质的犯罪，一种是国家工作人员的贿赂犯罪，一种是非国家工作人员的公司、企业人员的贿赂犯罪。相应地，前者可以最高被处死刑并且由检察机关管辖，而后者最高可判处有期徒刑十五年，并由公安机关管辖。这种区分且不说是否体现了公平地保护不同所有制单位的利益，单就管辖方面而言，如旅行社有民营和国有之分，在实践中就经常发生管辖不明的情况，结果有关机关互相推诿，影响了司法效率，造成打击不力。而在香港，贿赂犯罪都由廉政公署进行查处，更有利于形成规模效益，有利于打击贿赂犯罪。
其次，我国刑法规定，在经济往来中，违反国家规定，给予国家工作人员以财物，数额较大的，或者违反国家规定，给予国家工作人员以各种名义的回扣、手续费的，以行贿论处。这里，在经济往来中给有关人员回扣、手续费构成行贿罪的前提是接受回扣、手续费的人员是国家工作人员。如果不是国家工作人员，给回扣、手续费的人就不构成行贿罪，但是，事实上，珠宝行等企业给回扣、手续费的人是否是国家工作人员，其行为对游客的利益及市场正常的秩序的损害是同样巨大。而且，现在许多旅行社是民营的，这就意味着许多企业或其工作人员的行贿行为不能以行贿罪论处，可以堂而皇之逃避打击。同样，在香港法律中，给予帐外回扣、手续费，不管是给予行使公权力的人员还是其他性质企业的人员，同样可以构成行贿罪。
再次，在我国刑法中，有单位受贿罪，单位在经济往来中，在帐外暗中收受各种名义的回扣、手续费的，以受贿论，但是这里的单位仅限于是国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，而不包括民营性质的企业、公司。然而，在类似珠宝行与旅行社勾结的案例中，旅行社的工作人员带团到珠宝行消费，珠宝行通过提高价格损害游客利益而给旅行社的工作人员巨额佣金的行为，这种支付行为是为国家法律所禁止，通常是帐外支付，许多行为事实上是旅行社本身与珠宝行有协议的，佣金由旅行社和其工作人员分成。那么，这种旅行社收受帐外佣金的行为是一种单位行为，但其对游客的利益及市场正常的秩序的损害与旅行社的工作人员个人行为危害同样巨大，按理也应以受贿论处，但如果旅行社是民营性质，则旅行社可以受刑事制裁，同样珠宝行也不以行贿罪受刑事制裁（如果其向国有单位给予帐外佣金就要以行贿罪论处）。
因此，在我国打击贪污贿赂犯罪的法律和司法实践中，始终面临着对于危害国有单位和非国有单位的利益要不要同等保护，国有单位及其工作人员与非国有单位及其工作人员危害社会的行为要不要同等惩处的问题。笔者认为，只有树立国有单位与非国有单位同等享有权利、同等承担义务的前提下，修订有关法律，我们目前面临的许多难题才能迎刃而解。
江西省赣州市人民检察院 杨涛
tao1991@tom.com
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浙江省衢州市人民政府


衢州市人民政府关于印发衢州市乌溪江饮用水源保护区管理暂行办法的通知

衢政发〔2005〕21号


柯城区、衢江区人民政府，市政府各部门、直属各单位：
　　《衢州市乌溪江饮用水源保护区管理暂行办法》已经2005年3月21日市政府第119次常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。
　　
　　
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年四月二十日　　　　
　　
　　
　　衢州市乌溪江饮用水源保护区管理暂行办法
　　
　　第一章 总 则
　　
　　第一条 为了更好地保护和改善衢州市乌溪江饮用水源保护区的生态环境，确保水源水质安全，保障人民群众身体健康，促进经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、国家《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《浙江省乌溪江环境保护若干规定》、《浙江省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》等有关法律、法规、规章的规定，结合实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于衢州市乌溪江饮用水源保护区范围。
　　第三条 饮用水源保护的总体目标是：确保饮用水源水质符合国家规定的标准，保障饮用水清洁、卫生和安全。
　　第四条 饮用水源保护和污染防治规划的制定，应与城市总体规划、土地利用总体规划以及水资源、森林资源、矿产资源等综合开发利用规划相衔接，并纳入国民经济和社会发展规划。
　　第五条 各级人民政府应加强对本辖区内饮用水源保护区经济建设、城镇建设的规划控制，调整产业结构和布局，控制饮用水源保护区人口规模，使经济建设、城镇建设与饮用水源保护相协调。
　　第二章 保护区范围和水质标准
　　
　　第六条 根据《衢州市市区饮用水源保护区划分试行方案》，增设三级保护区（准保护区）。
　　乌溪江库区饮用水源保护区（以下简称保护区）划为一级保护区、二级保护区、三级保护区，其范围分水域和陆域：
　　（一）一级保护区水域范围为黄坛口水库山公圩至水库大坝（约5000米）；黄坛口大坝至石室堰引水口下游100米（约600米）；石室堰引水渠全程（约8000米）。陆域范围为大坝至山公圩段的集水面积，石室堰引水渠两侧各纵深100米（不足100米的以乌溪江及分水岭为界）。
　　（二）二级保护区水域范围为黄坛口水库滩头至山公圩（约7500米）；黄坛源庄底至黄坛源与乌溪江汇合口（约3000米）。陆域范围为水域一级、二级保护区的集水面积中扣除划属陆域一级保护区的其余集水面积范围。
　　（三）三级保护区水域范围为乌溪江遂昌县与衢江区交界处至黄坛口水库滩头。陆域范围为水域一、二、三级保护区的集水面积中扣除划属陆域一、二级保护区的其余集水面积范围。
　　第七条 一级保护区水域水质不得低于国家规定的《GB3838-2002地表水环境质量标准》Ⅱ类标准，并符合国家规定的生活饮用水卫生标准要求；二、三级保护区的水质不得低于国家规定的《GB3838-2002地表水环境质量标准》Ⅱ类标准。
　　第三章 饮用水源的保护和污染防治
　　
　　第八条 在保护区内应遵守下列一般规定：
　　（一）禁止一切破坏水环境生态平衡的活动以及破坏水源涵养林、水土保持林、护岸林、与水源保护相关植被的活动；
　　（二）禁止向水域倾倒、堆放、填埋工业废渣、生活垃圾、粪便及其它废弃物；
　　（三）运输有毒有害物质、油类、粪便的船舶和车辆一般不准进入保护区，必须进入者应事先报告有关部门，并设置防渗、防溢、防漏设施；
　　（四）禁止使用剧毒和高残留农药，不得滥用化肥，禁止使用炸药、毒品捕杀鱼类；
　　（五）所有机动船舶必须加强防污，禁止向水体排放污染物。
　　第九条 在遵守第八条所列一般规定的前提下，一级保护区内还应遵守下列特别规定：
　　（一）禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；
　　（二）禁止向水体排放污水，已设置的排污口必须限期拆除；
　　（三）原经批准设置的码头应当限期治理污染，达标后排到保护区外，今后不得改建、扩建、新建码头；码头禁止停靠未经批准的船舶；
　　（四）禁止设置油库、有害物质仓库或废品回收加工场，禁止在水体清洗贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器；
　　（五）禁止堆置和存放废渣、垃圾、粪便和其他废弃物；
　　（六）禁止从事旅游、游泳等可能污染水源的活动；
　　（七）禁止网箱养殖、库湾围拦养殖、畜禽规模养殖等一切可能污染水体的作业。
　　第十条 在遵守第八条一般规定的前提下，二级保护区内还应遵守下列特别规定：
　　（一）不准新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，改建项目必须削减污染物排放量；
　　（二）原有排污口必须严格做到污染物达标排放，逾期未达标的，限期转产、搬迁或关闭；
　　（三）禁止在码头装卸垃圾、粪便、油类和有毒有害物品；
　　（四）禁止在露天堆放或贮存农药、化肥、酸碱物质、油类及放射性物质等有毒有害物品；
　　（五）禁止网箱养殖、库湾围拦养殖、畜禽规模养殖等一切可能污染水体的作业。
　　第十一条 在遵守第八条一般规定的前提下，三级保护区内还应遵守下列特别规定：
　　（一）直接或间接向水域排放废水，必须符合国家及地方规定的废水排放标准；
　　（二）当排放总量不能保证保护区内水质满足规定的标准时，必须削减排污负荷。
　　（三）禁止库湾围拦养殖、畜禽规模养殖，严格控制网箱养殖活动。
　　第十二条 保护区内鼓励和提倡下列行为：
　　（一）保护区内居民通过各种方式迁移到区外；
　　（二）推广和使用沼气、液化气、太阳能、风能等清洁能源；
　　（三）开展植树造林、退耕还林、推广农作物无公害栽培等一切有益于保护和改善生态环境的活动；
　　（四）发展生态型无污染清洁生产项目；
　　（五）各方利用各种渠道筹措资金，用于保护区的生态保护和污染治理。
　　第十三条 严格控制保护区内的开发建设活动。保护区内所有开发建设活动必须符合相关规划的要求，并由市有关部门统一审批。
　　一级保护区内限期消除已有开发利用建设活动对水源的影响；在相关规划出台前，二、三级保护区内停止一切项目建设。
　　第十四条 严格控制保护区内畜禽养殖规模，全面开展畜禽养殖污染治理。
　　保护区内规模化畜禽养殖场（户），必须限期搬迁到保护区外或转产、关停。
　　保护区内严格控制散养总数。所有畜禽养殖散养户应实行废弃物干湿分离，粪便收集外运或综合利用，并建设以沼气池和综合利用为主的畜禽养殖污水处理设施。
　　第十五条 严格控制和规范保护区内旅游业发展。
　　一级保护区内现有的旅游景点和项目，应完善污水、垃圾处理和回用设施，污水、垃圾不得排入水体，否则予以关闭。
　　二级保护区内，不准新建、扩建向水体排放污染物的旅游景点和项目，正在建设的应立即停止，并按要求恢复原状；现有的旅游景点不得扩建和改建，并应完善污水、垃圾处理设施，做到达标排放，不符合环保要求的，责令其停业整顿。
　　三级保护区内，现有旅游景点和项目应完善各类环保设施，新建、改建、扩建的应严格执行防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的规定。
　　保护区内所有旅游景点必须完成旅游环境达标区创建。
　　第十六条 制定并实施《乌溪江库区水产养殖业发展规划》，按照下列规定，严格控制和规范保护区内水产养殖业，合理布局养殖区域：
　　（一）一、二级保护区及属乌溪江下库区的三级保护区内现有的网箱养殖必须限期拆除；属乌溪江上库区的三级保护区内，严格控制网箱养殖规模；
　　（二）除短期银鱼许可捕捞（严格控制灯光沉箱诱捕的规模和作业时间）外，禁止设置任何掠夺性捕捞设施；
　　（三）每年定期实行季节性休渔；
　　（四）合理调整养殖品种结构，控制肉食类鱼种养殖量，增加以浮游生物、浮游植物为食物的鱼类品种。
　　第十七条 严格控制保护区内现有有污染的工业企业规模，不得扩大，并限期整治；逾期不能整治的，限期搬迁关停。
　　禁止开办竹料腌塘和小造纸企业。
　　第十八条 按照下列规定，开展保护区内农村生活污染整治：
　　（一）所有机构、学校必须配备生活污水净化池；
　　（二）行政村应结合农村改圈、改厕、改灶工作，开展农村生活污水综合治理。有畜禽养殖的农户应将生活污水一并接入沼气池、污水净化池处理；非养殖户和居住集中的村庄应采取集中收集、联户建设污水净化池等方式进行处理；
　　（三）集镇、行政村和人口规模较大的自然村应采取集中填埋或焚烧方式处理生活垃圾。
　　第十九条 保护区周围第一山脊线以内的林木应划定为省重点生态公益林（面积在1公顷以上的连片经济林除外），并严格按生态公益林的要求进行重点管护。
　　保护区内相关部门、乡镇、村和业主对已形成的植被和山体破坏，应限期开展生态恢复。
　　严禁未经批准而私自在保护区内修建道路；经批准修建的，应加强对道路建设过程中的环境管理。
　　第二十条 严格控制保护区农民就地进行旧房改造，严禁区外人员进入保护区范围内建私房。
　　第二十一条 按照下列规定，规范保护区内船舶及周边环境管理：
　　（一）船舶废油、残油应全部回收和综合利用，严禁直排；
　　（二）船舶必须配备垃圾储存装置，并将垃圾回收上岸，不得抛弃入库；
　　（三）在保护区外应设立废油、垃圾集中处理处置场所；
　　（四）禁止船舶从事餐饮服务；
　　（五）码头周边的饭店、旅馆、公厕必须配置生活污水处理设施，并集中处理生活垃圾。
　　第二十二条 加强石室堰引水渠两侧环境管理，完善两侧畜禽养殖废弃物、农业灌溉废水、农村生活污水、生活垃圾的收集、处理、集中排放设施和石室堰引水渠的防护设施，逐步消除引水渠周边的各类污染源。
　　
　　第四章 监督与管理
　　
　　第二十三条 成立衢州市乌溪江饮用水源保护区管理委员会（以下简称"管委会"），统一协调对保护区的监督管理，并建立定期通报制度。
　　第二十四条 市、区各有关行政管理部门依法分别履行以下职责：
　　（一）环境保护行政主管部门负责保护区区划方案的制定、水质的监控、建设项目的环境管理、环境污染的控制、环境违法行为和污染事故的查处；履行法律、法规规定的其他职责；并协助管委会做好保护区的日常管理。
　　（二）规划行政主管部门负责对保护区范围内所有建设项目规划的审查、审批，负责监督保护区各村庄建设规划的编制和实施，参与保护区内各类规划的制定和审查，并进行统一管理。
　　（三）水行政主管部门负责保护区水资源的统一管理，负责水工程管理范围内修建建筑物审批和占用规划保留区土地审核；负责保护区水土保持工作和建设项目的水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的监督管理；负责保护区内水产养殖业发展规划的制定、实施，并实行规范化管理。
　　（四）农业行政主管部门负责保护区内农业污染源重点是畜禽养殖业及农药化肥等农用品污染的防治；负责防治方案的制定和实施。
　　（五）土地行政主管部门负责保护区内建设项目用地审批，纠正并查处违法用地行为，优先安排饮用水源保护工程用地和易地发展用地。
　　（六）旅游行政主管部门负责督促保护区内旅游企业做好相关环境保护工作。
　　（七）林业行政主管部门负责保护区内山体植被的保护和林地的管理，负责保护区内生态公益林建设和管理，配合有关部门做好水土保持工作。
　　（八）交通行政主管部门负责保护区内公路建设的环境管理和水土保持工作，负责码头、营运船舶、航道的环境管理。
　　（九）建设行政主管部门负责保护区内建设项目的施工许可审批与管理，负责石室堰引水渠两侧环境设施的建设、保护与管理，配合各级政府和有关部门做好保护区内集镇、农村的生活垃圾、生活污水的收集和集中处置。
　　（十）卫生行政主管部门负责保护区内饮用水源卫生质量的监督、监测。
　　（十一）公安、安全生产监督管理等行政主管部门负责保护区内剧毒、危险化学品运输、使用、储存的安全管理。
　　（十二）综合行政执法部门负责对保护区内有关违法建设行为的查处。
　　（十三）计划、经济、财政等行政主管部门，应根据饮用水源保护的要求，调整保护区内的产业结构和项目规划布局，安排饮用水源保护资金和落实各项政策。
　　第二十五条 保护区所在地的区、乡（镇）人民政府和村民委员会，应做好辖区内生态环境保护和污染防治的统筹协调工作，负责移民出库和辖区内农村生活污水、生活垃圾的收集、清运、处理和处置，支持和配合管委会及有关部门开展各项饮用水源保护工作，教育和督促库区居民遵守本办法。
　　第二十六条 设立"乌溪江饮用水源保护专项资金"。专项资金由管委会集中管理、统一安排，并实行财政专户储存，专项用于乌溪江饮用水源的保护、污染防治、宣传、调研、补助及其它管理工作。具体管理和使用办法另行制订。
　　第五章 奖励和处罚
　　
　　第二十七条 一切单位和个人都有责任保护饮用水源的生态环境，并有权对污染饮用水源环境的行为进行监督和检举。
　　第二十八条 对认真遵守和执行本办法，在乌溪江饮用水源保护中作出显著贡献的单位和个人，由管委会给予表彰和奖励。
　　第二十九条 对违反本办法的单位和个人，除依照国家有关法律、法规进行处理、处罚外，还应依法承担排除危害、赔偿损失等责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　第六章 附 则
　　
　　第三十条 本办法自发布之日起施行。在此之前市政府发布的相关规定与本办法不一致的，执行本办法。