中国人民银行


中国人民银行关于加强对农村信用社监管有关问题的通知

银发[2001]396号

中国人民银行各分行、营业管理部：

　　为促进农村信用社依法合规经营和做好支农服务工作，现就进一步加强监管的有关问题通知如下：

　　一、加强贷款管理，规范信贷支农服务。人民银行各分支行要督促农村信用社严格信贷管理，防范违规行为发生。一是发放农户贷款必须尊重农民的意愿，不得以物抵贷，不得指定购物单位，不得强行转账；二是不得在发放贷款的同时扣收信用社股金、贷款利息保证金、各种税费和乡、村统筹资金等；三是严禁贷款给个人和企业从事股票交易，严禁发放个人股票质押贷款，防止农村信用社支农资金流入股市；四是不得向乡(镇)政府、村委会发放贷款，不得用信用社贷款垫发工资和各项统筹，不得发放以村(组)名义统一承贷并用于完成上缴各种农村税、费的贷款。对有章不循、有禁不止的，人民银行各分支行要严厉查处，不能姑息纵容。

　　二、加强对大额贷款的跟踪检查，严格控制大额贷款的发放。严格禁止农村信用社超规定比例发放大额贷款，已经发放的要做出计划，逐步压回。人民银行各分支行对农村信用社单户大额贷款，要逐笔登记，建立台账，跟踪监控，对已经形成不良贷款的，要督促农村信用社尽快制定清收方案，落实清收责任。凡单户大额贷款出现损失或存在较大风险的，要逐个分析原因，及时采取资产保全措施，同时追究有关人员的责任。人民银行各分支行要对农村信用社的放款情况进行经常性的检查，督促农村信用社坚持服务“三农”的贷款投向，指导其分散贷款风险。对不听劝告，继续超比例发放大额贷款的，要追究有关人员的责任。

　　三、加强对农村信用社不良贷款的监控，督促农村信用社降低不良资产。人民银行各分支行要把督促农村信用社降低不良贷款作为当前农村信用社监管的重点，按照“跟踪、督促、指导”的方针，建立农村信用社清收不良贷款监控制度，按季按月对农村信用社不良贷款变动情况进行分析，对不良贷款余额继续增加、不良贷款比例继续上升的，及时质询和预警；对清收工作完成好，不良贷款率持续下降的，要总结经验，组织推广。当前，要抓好重点地区和重点大户的不良贷款清收工作，组织开展实地调查，帮助农村信用社制定清收不良贷款的措施办法。对新增贷款，要督促农村信用社加强管理，落实责任，坚决遏制新增不良贷款的发生。

　　四、明晰产权关系，充实资本金，增强农村信用社抵御风险能力。一是通过明晰产权，明确信用社由谁投资、由谁管理、出了风险由谁承担责任，通过改革产权制度，形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制。信用社股本金主要由农民投资入股组成，资本积累的大部分按规定转归投资人，同时，由投资人按入股金额承担风险。二是大力增资扩股。农村信用社可根据当地农民人均收入水平，适度提高农户入股金额，并视情况增设投资股，大力吸收有一定资本并对农村信用社的金融服务有强烈需求的种养业大户、各类专业户、个体工商户和农村中小企业多入股、入大股。农村信用社要通过改进对社员的金融服务吸引社员入股。社员入股要坚持自愿原则，防止违背社员意愿，以克扣贷款等方式增扩股金。人民银行各分支行要加强对农村信用社资本金的考核，帮助农村信用社制定增资扩股计划，落实补充资本金的措施，力争在2-3年内使农村信用社的资本充足率有明显提高。

　　五、督促农村信用社加强财务收支管理，扭亏增盈。人民银行各分支行要加强对农村信用社各项费用开支的监督，坚决制止和纠正费用开支违章违规行为。要严格控制农村信用社的固定资产购置，农村信用社在固定资产购建之前必须按照规定程序履行报批手续；亏损社在扭亏之前一律不得兴建办公楼和购买小汽车；农村信用社联社不得筹集农村信用社信贷资金或抽调农村信用社自有资金兴建办公楼。对农村信用社和联社违反财务管理规定，挪用信贷资金兴建办公大楼和购买小汽车的，要严肃查处，追究农村信用社主任和联社主任的责任。同时，要帮助农村信用社制定扭亏增盈计划，落实扭亏增盈措施，对长期亏损的农村信用社要加强跟踪监控，明确专人负责，对亏损额增加的农村信用社要提出警告，限期减亏。

　　六、加强对农村信用社的债券投资管理，切实防范投资风险。农村信用社的资金要坚持取之于农、用之于农，资金运用要立足当地，服务“三农”。在确保支农资金需要的前提下，农村信用社资金仍有富余的，可以适当用于债券投资，但要严格控制债券投资品种，除国债、政策性金融债以及经中央有关部门批准公开发行的国家重点建设企业债券外，一律不得购买其他债券。农村信用社购买国债及政策性金融债，必须以联社为单位进行，并在中央国债登记结算有限公司开立债券托管账户，办理登记托管。具有全国银行间债券市场债券交易成员资格的农村信用社联社，可直接通过全国银行间债券市场购买债券；不具有成员资格的，可委托具有代理结算资格的商业银行或农村信用社联社进行。农村信用社联社办理债券投资业务，必须是在基层社自愿的前提下，将基层社富余的资金集中起来，代为办理。联社与基层社是受托代理的关系，债券投资收益应当归基层社，联社不得以此为名，集中统筹基层社的资金，用于自身投资。
　　农村信用社联社进行债券回购交易，必须严格按照《全国银行间债券市场债券交易管理办法》的规定进行，防止资金流入股市。
　　对部分地区农村信用社委托证券公司等进行的所谓协议债券投资，要认真加以清理。已经到期的，要及时收回，不得再续签委托购买协议；没有到期的，要指定专人负责监控，到期后及时收回，防止资金形成损失。农村信用社今后不得再与证券公司、投资公司等机构进行委托债券投资活动。

　　七、切实加强各级联社领导班子建设。农村信用社各级联社领导班子要认真学习、贯彻落实党的十五届六中全会精神，按照“三个代表”的要求，改进思想作风和工作作风，推进理论创新、制度创新和工作创新，增强领导班子的凝聚力和战斗力，使联社领导班子真正成为务实高效、团结奋进的领导集体。人民银行各分支行要督促联社不断完善法人治理结构，实行理事长和主任分设，规范议事和决策程序，建立决策、经营、监督相互制约的内部控制机制，坚持重大事项集体审批、集体决策制度，充分发挥联社领导班子的整体功能，防止联社主要负责人独断专行，搞“一言堂”。对联社领导班子要加强考核，明确班子的任期目标和个人岗位职责，联社理事会要制定主任任期内的业务经营目标，提出明确的降低不良贷款比例和扭亏增盈计划。要建立联社领导班子成员定期述职、年度考察制度，对工作作风差，有违法违规行为，群众反映强烈的，要坚决撤换。
　　2001年底，人民银行各分支行要依据《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》(中国人民银行令[2000]第1号)的有关规定，对县及县以上各级联社的主要负责人的任职资格进行一次检查，对因学历和从事金融工作年限不符合任职资格条件，但内部经营管理较好的农村信用社和联社的高级管理人员，可规定时间，限期达到任职资格条件要求；对经营管理中存在较大问题的高级管理人员，要约见谈话，限期改正存在的问题；对既不符合任职资格条件，经营管理又比较混乱的高级管理人员，要坚决取消其任职资格。

　　八、进一步明确监管责任，落实风险防范措施。人民银行各分支行要认真落实《农村信用社监管工作责任制实施办法(试行)》(银发[2001]296号)，充实监管力量，明确监管岗位职责，增强监管人员的政治使命感和责任感。要按照监管责任制实施办法的要求，将农村信用社监管责任落实到处、到科、到人。各分支行要依法履行对农村信用社的监管职责，特别是县级支行要集中精力加强对农村信用社的监管；对高风险农村信用社指定专人跟踪监控，落实风险化解措施；加强对监管工作的检查考核，对监管失职者严肃处理。
　　当前，要重点做好春节前后农村信用社支付风险的防范工作。对有支付风险苗头的，要及时采取有效措施控制风险扩散。情况严重的要及时上报，并商请地方人民政府帮助解决。农村信用社和联社要加大组织资金力度，县以上各级联社要充分发挥调剂资金的功能，及时帮助解决农村信用社支付困难，确保元旦、春节期间农村信用社不出现支付风险。

中国人民银行

二○○一年十二月六日

2002年宁波市律师
实务理论研讨材料

医疗纠纷若干疑难问题的思考

作者：徐忠诚（浙江之星律师事务所）


医疗纠纷，从广义上来说，系指医患双方之间的一切争执，包括如医患之间关于医疗费用的争执、关于医疗态度的争执。台湾有名的一个案例就是病患要告一个台大的医生赔偿一亿台币名誉损害案。原告孩子得了罕见的遗传疾病，要求医生解释，医生随口讲句话：讲白一点就是你的种不好啦！结果患方觉得精神受到伤害，一状告到法院。但狭义的医疗纠纷是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害所产生责任归属。
医疗纠纷逐年增多，已成为了社会关注的热点问题。据统计，北京市进行医疗事故鉴定的案例在2000年有明显增加，经市医疗事故鉴定委员会鉴定的案例达71例，而1997年仅为27例。广东省卫生厅1995年接到的医疗纠纷投诉为36宗，去年1-6月就有126宗；广州市卫生局接到的医疗纠纷投诉1995年为40宗，1998年为116宗。一些影响严重的医疗事故不断被爆光，引起了社会对医疗事故问题的普遍关注。应该说产生这种现象的原因是多方面的，其中一个重要的原因，是病人及家属希望得到社会舆论的支持和同情。众所周知，在处理医疗事故纠纷方面，由于我国由卫生行政机关起草的有关法规主要是从保护医疗单位利益出发的，缺少对病人权利足够的尊重和保护，因此病患方往往处于一种相当不利的地位。更由于病人及家属对一些医疗事故鉴定公正性的怀疑或失望，以致他们不得不求助社会舆论的力量。医疗纠纷发生后，还有许多病人及其家属采取一些较为冲动或激烈的方式来处理，致使纠纷不断恶化。北京的医生被打，湖北的医生被杀，重庆的医院被炸等等。以上情况得以发生，除了医患各方主观原因以外，还存在医疗纠纷处理路径不畅的制度缺陷。近年来，随着法律制度的逐步完善，患者取证难、举证责任重等问题已经初步得以解决，但尚有医疗纠纷诉讼前置程序、医疗鉴定与法医鉴定的争议以及损害赔偿如何适用法律等难点。
（一）医疗纠纷诉讼程序。
医疗事故鉴定委员会的鉴定与卫生行政部门的处理应否为法院受理案件的前置程序。最高人民法院发布的、关于人民法院如何受理医疗事故争议案件的司法解释有：1、《关于当事人对医疗事故鉴定结论有异议又不申请重新鉴定而以要求医疗单位赔偿经济损失为由向人民法院起诉的案件应否受理问题的复函》（1990年11月7日）。2、《关于适用若干问题的意见》（1992年7月14日）。3、《关于对"当事人以卫生行政部门不履行法定职责为由提起行政诉讼人民法院应否受理"的答复》（1995年6月14日）。
根据上述司法解释，法院对于医疗纠纷案件的受理可分为以下几种情况：（1）病员及其亲属如果对医疗事故鉴定结论有异议，可以向上一级医疗事故技术鉴定委员会申请重新鉴定，如因对鉴定结论有异议向人民法院起诉的，人民法院不予受理。（2）当事人对医疗事故鉴定结论虽有异议，但不申请重新鉴定，而以要求医疗单位赔偿经济损失为由向人民法院起诉的，如符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定，人民法院应作为民事案件受理（民事诉讼）。（3）病员及其亲属对医疗事故技术鉴定委员会作出的医疗事故结论没有意见，仅要求医疗单位就医疗事故赔偿经济损失向人民法院提起诉讼的，应予受理（民事诉讼）。（4）如果当事人对卫生行政机关做出的医疗事故处理决定不服依法向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当受理（行政诉讼）。（5）医疗事故鉴定委员会已作出不属于医疗事故的最终鉴定，卫生行政部门对医疗争议拒绝作出处理决定，当事人以不履行法定职责为由依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院应予受理（行政诉讼）。以上司法解释仍然没有明确未经医疗鉴定可否直接提起医疗损害赔偿诉讼。
国务院1987年《医疗事故处理办法》第十一条规定，病员及其家属和医疗单位对医疗事故或事件的确认和处理有争议时，可提请当地医疗事故技术鉴定委员会进行鉴定，由卫生行政部门处理。对医疗事故技术鉴定委员会所作的结论或者对卫生行政部门所作的处理不服的，病员及其家属和医疗单位均可在接到结论或者处理通知书之日起十五日内，向上一级医疗事故技术鉴定委员会申请重新鉴定或者向上一级卫生行政部门申请复议；也可以直接向当地人民法院起诉。《民事诉讼法》第一百十一条三款规定："依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决"。为此，司法实践中，有的地方法院规定以医疗事故鉴定委员会的鉴定作为向法院提起诉讼的前置程序。因此，鉴定结论常被作为法院审查起诉是否经过行政处理阶段，是否符合起诉条件的依据。有的法院甚至规定只有被医疗事故鉴定委员会确定为医疗事故和差错的医疗事故纠纷法院才受理。
病员及其家属本来就对卫生行政机关组织的鉴定机构多有不信任，经常发生逾期未作出鉴定结论或者鉴定结果明显不公的现象，促使患方去寻求其他解决途径。2000年4月13日，邱翠琼诉广州市妇婴医院助产婴儿死亡医疗纠纷案，越秀区法院对邱翠琼的诉讼不予受理，理由是未经医疗事故鉴定。邱翠琼夫妇不服，遂向广州市中级人民法院反映，中院的答复：必须先进行医疗事故鉴定，法院才能受理。邱翠琼夫妇上书广东省高级人民法院，指出越秀区法院及广州市中级人民法院的做法与《民事诉讼法》第108条相抵触，申请广东省高级人民法院对此予以纠正。广东省高级人民法院有两种截然不同的观点：一种观点认为，当事人的起诉符合《民事诉讼法》的规定，法院应予受理。另一种观点认为，医疗事故鉴定是法院受理当事人起诉的前提条件，没有“事故鉴定”法院不应受理。广东高院于2000年6月26日向最高法院发函请示。2001年1月19日,最高人民法院研究室对广东省高级人民法院复函称：《关于人民法院可否直接受理未经医疗事故技术鉴定委员会鉴定的医疗损害赔偿案件》收悉。经研究，同意你院第一种意见，即人民法院可以受理余卫华、邱翠琼起诉的医疗损害赔偿案件。
从严格意义上说，最高人民法院研究室的复函不属司法解释，不具有普遍约束力，但是该复函内容正确，根据我国《立法法》第八条(九)项关于诉讼制度事项只能制定法律的规定，《民事诉讼法》第一百十一条所指的法律应当作狭义解释，即行政法规不得做出限制诉权的规定。
2002年9月1日施行的国务院《医疗事故处理条例》第四十六条规定：发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第四条（八）规定：因医疗行为引起的侵权诉讼，由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。即实行过错推定和因果关系推定，因而医疗事故鉴定结论属于医疗机构举证责任倒置的范围，不必由受害人举证。以上规定已赋予患方在未经医疗事故鉴定即可以直接向法院起诉的权利。
(二)医疗鉴定与法医鉴定之争。
医疗鉴定是处理医患纠纷的关键事实依据，现行医疗鉴定形式使鉴定结论的科学性、公开性、可信度、乃至它的法律效力大打折扣。因为，医疗鉴定机构系医疗机构的上级主管部门，即与纠纷的一方存在利害关系，其鉴定难以令人信服。现行医疗鉴定机构大都由卫生行政部门主持，吸收医院领导、医生组成，且对鉴定结论采取少数服从多数的行政组织原则做出，鉴定人不必为自己所主张的观点负责，也不必为这种少数服从多数的行政行为负责,无需出庭作证。在客观上形成医患双方处于不平等的地位，往往导致医患纠纷升级为群众对卫生行政部门的不满。医疗鉴定结论仅判断是否构成医疗事故，无法查明是否具备侵权民事责任的构成要件。法院采信时缺乏可操作性。根据《医疗事故处理办法》第十三条规定，存在争议的地区级、县级医疗鉴定，不能作为处理依据，还需通过第三次省级的医疗鉴定。程序繁杂、旷日持久。于是全国不少地方法院采用法医学鉴定，1998年对92例医疗损害赔偿案件的调查报告显示，法院采信法医鉴定结论的16.30%。绕过医疗事故鉴定、法医鉴定取代医疗事故鉴定,成为热门新闻。
1999年11月，四川泸州中院制定了《关于审理医疗损害赔偿案件的若干意见（试行）》，明文规定：“医疗事故鉴定委员会和法庭科学技术鉴定所对医疗损害因果关系的鉴定结论，均为诉讼证据，二者没有级别之分，证明力大小之分，具体采信何种鉴定结论作定案证据，由法庭根据案件事实予以确定"。卫生部门对该《意见》反应强烈，反对的理由主要是，第一，只有医疗事故鉴定是唯一合法的，法医鉴定不合法；第二，法医不懂临床医学。对于第一点：法医鉴定只是一个专业鉴定，“唯一证据"无根据。最高人民法院李国光副院长在全国民事审判工作会议上的讲话中指出，医疗事故鉴定结论只是人民法院审查认定案件事实的证据，是否作为确定医疗单位承担赔偿责任的依据，应当经过法庭质证。对于法医不懂临床医学之说，医疗事故鉴定固然有其特殊性，医疗专业问题，可以请鉴定专家与医疗专家对此论证。但鉴定与治疗虽有共性，但也有其特殊性，一个好医生不一定就是一个好的鉴定人员，如同顶级足球运动员不一定就是裁判高手一样。司法鉴定门类繁多，包括多种学科的技术鉴定，如DNA鉴定、声纹、痕迹鉴定等，但是司法鉴定人员并非专业搞DNA学、声纹学等专家，他们只是具有相关知识，如遇疑难问题时，可请教更权威的专业科学家，而非将鉴定完全交给科学家去完成，法医鉴定是司法鉴定的一种，唯有如此才能保证其公正性和科学性。其实法医为刑事案件做鉴定、为非法行医引起的医疗损害、故意的医疗损害做鉴定，均属医疗损害鉴定，与医疗纠纷案件所要鉴定的内容并无差别，也需临床医学知识。
因法医和双方当事人无利害关系，法医鉴定比起医疗事故鉴定的公正性更强是不言而喻的。拥有基础医学知识的法医对专家的意见汇总、整理、筛选后，运用法学知识、鉴定学知识得出结论较单纯医学专家的意见更具有科学性和操作性。法医对其鉴定负有特定责任，比其他人作伪证的几率为小。
两种鉴定方法有差异。事故鉴定委员会只鉴定是不是医疗事故，使用卫生系统的标准；而司法鉴定是按法医鉴定的办法，它只认定：一、有没有不良后果；二、医方有无过错；三、过错与不良后果之间是否有因果关系,以及存在何种程度的因果关系。于是，同一个案例，医疗事故鉴定委员会认为不是医疗事故的，司法鉴定可能会认定医院负全责。如1993年3月中旬，刚过花甲之年的潘树云因前列腺增生导致下尿道梗阻，院方却当作胃病治疗。后来，潘的病情发展为下尿路梗阻性慢性肾功能不全。收院治疗期间对潘的肾病症状没有引起重视，反而错误地使用老年人和肾功能不全者慎用的庆大霉素。同年9月4日，潘树云转院治疗，发现自己的肾功能已严重受损。1995年11月、1996年7月，长宁区和上海市两级医疗事故鉴定委员会先后作出鉴定结论，均认为院方用药有"原则错误"，但没有客观依据证明这种用药错误明显加重了潘树云的肾功能损害，因此不属医疗事故。终审判决却认为，院方在潘树云住院前的诊疗行为属误诊，在潘住院后，又对他使用庆大霉素，"存在误治"。这种误诊、误治的医疗过失行为与潘树云目前伤情有因果关系，院方应当对其行为引起的损害后果承担相应民事责任。判令"长中心"赔偿潘树云15.6万余元，并保留潘就今后的医疗费继续起诉主张的权利。再如，笔者所代理的陈满堂诉红十字台胞医院医疗损害赔偿案，原告儿子是大学生，患麻疹住院期间并发麻疹性脑炎，医院未对症治疗、不仔细观察、不当护理，耽误救治时机，三天后转院抢救无效死亡。县、市两级医疗事故鉴定委员会先后作出鉴定结论，均认为并发症不构成医疗事故。经申请后法医作出院方有过错且其过错行为与患者死亡有一定因果关系的鉴定。同一案件，若医疗事故鉴定委员会的鉴定和司法鉴定的结论截然相反，这两份鉴定同为证据，有同等效力，应由法官决定如何采信。值得指出，《医疗事故处理条例》已经对医疗事故鉴定的主体、程序、内容等均比原来《医疗事故处理办法》作了很大改进。然而医学会系民间团体，行政法规能否设定医学会的责任或义务，强制要求其组织医疗事故技术鉴定值得商榷。
（三）医疗损害赔偿案件的适用法律问题。
《医疗事故处理办法》规定：“医院出现医疗事故，给予患者一次性补偿”。而司法实践已突破此项规定将医疗过失纳入我国民法通则进行调整，按照过错责任原则，比照侵权行为对人身的伤害进行赔偿。
卫生部门则认为医疗事故与一般民事案件性质不尽相同。技术事故的责任主体是"救治人"，其应负责任是因为"保护失当"，应只负"保护失当所致损害"的责任。因而现行《医疗事故处理办法》规定的区别于一般民法意义上赔偿责任的"一次性经济补偿"，是合情理的。尤其作为公益性福利事业定性的医院如若发生技术性过失，此规定有其存在意义。医疗作为人命关天的高风险行业，目前国内尚无医疗风险收费、医疗风险保险、医疗赔偿基金等配套保障体系，许多医疗服务项目实际只是按成本收费，医院补偿机制不健全。就此特点，现行《医疗事故处理办法》规定追究责任人行政责任，承担行政补偿，符合民法公平的原则，是合理的。
有学者认为，《医疗事故处理办法》中第十八条“一次性补偿”的规定与《民法通则》关于民事损害赔偿的规定是相抵触的。面对现有的法律冲突，要作出公正、妥当的判决，切实保护受害者合法权利，因此法院裁判医疗损害赔偿案件，可以适用《民法通则》的规定。
最高人民法院（１９９２年３月２４日复函天津市高院）司法解释认为：《医疗事故处理办法》和天津市《医疗事故处理办法》实施细则“与《民法通则》中规定的侵害他人身体应当承担民事赔偿责任的基本精神是一致的”。法院审理医疗损害赔偿案件应适用二者的规定。解释文件将二者并列，并非必须“同时适用”二者的规定，而是可以适用《民法通则》。李国光副院长在全国民事审判工作会议上委婉指出：《医疗事故处理办法》“一次性补偿”的规定属于行政处理和民事赔偿相结合的办法，更多的是将损害赔偿纳入行政处理程序中。这种处理办法，已经与社会主义市场经济条件下对民事权利的保护要求不相适应。从而法院裁判医疗损害赔偿案件，可以适用《民法通则》的规定。
医疗损害赔偿是否可以适用《消费者权益保护法》，这又是一个法律适用上的争议问题。四川省彝家少妇曲洗在雷马屏监狱医院妇产科施行清宫术时，医生误致曲洗宫破肠漏。经过一年多，四川省雷波县人民法院适用《消费者权益保护法》审结了这起医疗事故损害赔偿纠纷案。成为全国首例法院适用《消费者权益保护法》审结的一起医疗事故损害赔偿纠纷案。2001年1月1日起正式实施的《浙江省实施办法》把医患关系纳入消费者权益保护的范围，昭示医院、医生与就诊患者的关系，就是医务人员、医疗产品与消费者的关系。然而在理论上和司法实践中仍将是一个长期争论的问题。限于篇幅恕不详述。
（四）结语
为了减少医疗过失，应通过立法明确医生的注意义务和其他特定义务，并赋予医师为诊疗护理行为时有一定程度的“自由裁量权”。对诊疗护理合理风险可免责,以鼓励新药、新技术的应用和向“未知领域”探索。鉴于医疗损害赔偿制度属于基本民事制度组成部分，根据《立法法》第八条规定只能制定法律加以规范。界定最高赔偿额，赔偿金额宜与交通事故赔偿标准相接近，以平衡医患双方利益。通过实行医疗过失责任保险，将医疗事故纳入保险范围，通过保险的分配机制，由社会全体成员分担风险。