基础关系先审，是多个法律关系交叉案件的审理原则。依该项原则，民事行政交叉案件的审理顺序究竟是“先民后行”还是“先行后民”，取决于案件所涉的民行两个法律关系谁为基础关系。若是民事法律关系为基础关系的则民事先审，反之则是行政先审。然而，在《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）出台后，不少人将其中的第8条规定视为解决民行交叉案件的唯一诉讼模式，即民事先审或称民事优先，而且必须是民行分案先后诉讼。本文试图从解读该条司法解释入手，对基础关系先审原则进行简要的分析，并对民行交叉案件的诉讼模式选择提出一些看法。

　　一、关于司法解释的理解

　　法释〔2010〕15号司法解释第8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”这里无疑规定了“先民后行”的诉讼模式，但该模式的适用是有条件限制的，而且绝非涉房屋登记等民行交叉案件之唯一模式。

　　理解该条解释，首先要看其关于诉讼理由的规定。即当事人对房屋登记行为提出行政诉讼的理由是：作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销。因而如果当事人不是以此作为提起行政诉讼的理由，而是以房屋登记申请人将本为共有、共同继承的房屋作为个人房屋申请登记、并且登记机关疏于审查或存在其他程序上的违法导致共有房屋被登记在申请人名下等为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，则不应适用该条解释。

　　理解该条解释，还需注意其中的基础关系规定。即当事人主张无效或者应当撤销的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系，须是作为房屋登记行为的基础。也就是该条所指的买卖、共有等民事法律关系必须是房屋登记行政关系的基础关系，才适用“先民后行”的审理模式。如果此类民事法律关系并非房屋登记行政法律关系的基础关系，反而是违法的房屋登记行为使得原本的民事法律关系被变更或消灭的，那么非但不是“先民后行”而更应是“先行后民”，因为此时行政关系是基础关系。

　　二、关于基础关系的判断

　　所谓基础关系，就是在两个相关联的法律关系之间，如果其中一个的法律关系是另一个法律关系产生的基础，而后者的解决必须以前者的解决为前提，那么前一个法律关系就是基础关系。民行交叉案件中存在着民事和行政两个法律关系，它们之间要么以民事法律关系为基础关系，要么以行政法律关系为基础关系。若民事关系是行政关系产生的基础，则民事法律关系是基础关系；若涉讼民事关系是因行政关系而产生，则基础关系是行政关系。

　　判断基础关系，可以从法律事实入手。法律事实是影响法律关系的基本要素，是判断民行交叉案件中民行两个法律关系谁为基础关系的客观依据。当一个法律事实引发了一个法律关系的产生 而另一个相关联的法律关系的产生又是基于这个法律关系，两者形成交叉诉讼时，这个法律事实所直接产生的法律关系是基础关系。而当两个或两个以上的法律事实引发同一个法律关系的产生、变更、消灭时，应当以发生在前的法律事实作为判断基础关系的客观依据。

　　判断基础关系，还可以根据民事诉讼法第136条第1款第5项关于“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”应当中止本案诉讼的规定来进行。也就是说，如果一个案件必须以另一案件的审理结果为依据，那么另一案件中所审理的法律关系就是基础关系。在民行交叉的案件中，如果行政关系的审理必须以民事关系的审理结果为依据，那么民事关系就是基础关系；反之，如果民事关系的审理必须以行政关系的审理为依据，那么行政关系即为基础关系。

　　三、关于诉讼模式的选择

　　基础关系先审，讲的是在一个案件中涉及具有主从关系的多个法律关系时，其中的基础法律关系优先审理，而后再审理附属法律关系。在民行两个法律关系出现交叉的场合，就是民事和行政谁是基础谁优先审理。优先审理的通常模式是分案先后诉讼，但不等于非得分案审理不可。先后审理可以在分案诉讼中进行，也可以在同一诉讼中进行。从公正与效率的司法价值上看，实行附带诉讼或合并审理，不失为一种可以考虑的较佳模式。

　　民行交叉案件的附带诉讼有两种模式：一是行政附带民事诉讼，二是民事附带行政诉讼。前者是行政法律关系为基础关系时选择适用的模式，后者则是民事法律关系为基础关系时选择适用的模式。附带诉讼可以克服分案先后诉讼效率低下、处理结果冲突等弊端，给予当事人及时的正义，对于及时化解矛盾纠纷意义重大。虽然附带诉讼在法律依据上尚未周全，但在能动司法理念指导下，司法实践中予以先试先行未尝不可，何况程序的主要意义在于实现实体公正。

　　许多论者认为除了民事基础关系和行政基础关系外，还有第三类民行交叉案件：行政争议和民事争议并重的不真正民行交叉案件。此类民行交叉案件的特点是民行两个法律关系虽由同一法律事实引发，但两者之间却相对独立，不存在谁为基础关系、谁为附属关系的区分；其中一个法律关系的处理并不以另一个法律关系的处理结果为依据，即其裁判结果互不影响。如此若当事人分别提起民事诉讼和行政诉讼，两个案件可以并行诉讼；当事人在一个诉讼中一并提起民行两诉，甚至可以合并审理。


（作者单位：福建省莆田市中级人民法院）

福建省政府


福建省人民政府关于颁发《福建省道路交通管理实施办法》的通知
福建省政府



各地区行政公署，各市、县人民政府，省直各单位：
现将《福建省道路交通管理实施办法》发给你们，望遵照执行。

福建省道路交通管理实施办法

第一章 总 则
第一条 为加强道路交通管理，维护道路交通秩序，保障道路交通安全畅通，根据《中华人民共和国道路交通管理条例》（以下简称《条例》），第八十九条的规定，制定本办法。
第二条 在本行政区域通行的车辆、行人、乘车人以及在道路上进行与交通有关活动的人员均适用本办法。
第三条 机关、团体、企业、事业单位应经常组织所属人员学习交通安全法规，教育他们自觉维护交通秩序，服从交通警察的指挥。
中、小学应将道路交通安全常识作为品德教育的内容，对学生进行系统的交通安全常识教育。
第四条 对违反道路交通安全的行为，任何人都有权劝阻和控告。
第五条 交通警察应自觉履行职责，秉公执法，接受人民群众和人民政府的监督。
各级公安机关应加强对交通警察的教育、管理。对擅自放弃职权、滥用权利、徇私舞弊等违法违纪行为，依据《条例》第八十八条及有关法律、法规、规章的规定予以处理。
对维护交通秩序，遵守交通安全法规等方面成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予精神或者物质奖励。
第六条 本办法由各级公安机关负责组织实施。

第二章 道 路
第七条 公安机关和市政、公路管理部门应按各自职责分工，加强对道路交通安全和道路建设的管理，保证道路完好、安全、畅通。
第八条 未经市政或者公路管理部门同意、公安机关批准，任何人均不得在道路上设置障碍物或者设施。损坏道路的，应负责赔偿，并对直接责任人处以三十元至五十元罚款。
第九条 养路备料不得在道路的弯道、桥头二十米内或者道路的两侧对称堆放，不得占用车行道。违者处直接责任人三十元至五十元罚款。
第十条 铁路道口的路幅不得小于道路车行道的宽度。
第十一条 架设跨越道路的设施，不得影响车辆通行，架设方案应经市政或者公路管理部门审查、公安机关批准方可施工。未经批准擅自施工者，处直接责任人三十元至五十元罚款，并限期拆除违章架设的设施。逾期不拆除的，由公安机关代为拆除，其费用由直接责任人承担。
第十二条 道路两旁的住房或者单位在人行道上架设遮阳棚（篷），不得损坏道路和影响行人安全通行，遮阳棚（篷）与路面垂直距离不得小于二点五米，棚（篷）沿不得伸入车行道。违者处直接责任人三十元罚款，并责令其限期改正。
第十三条 道路上禁止下列行为：
（一）在交通安全设施、电线杆、行道树和人行道上挂晒衣物；
（二）向道路上排气、排水和排放污物；
（三）围车叫卖、占道作业；
（四）停车交谈；
（五）嬉戏、坐卧（除广场外）；
（六）在道路两旁五十米内建砖瓦窑、木炭窑或者石灰窑；
（七）距交通信号灯三十米内设置遮挡信号灯的物体或者与交通信号灯颜色、式样相似的灯具；
（八）其他有碍道路交通安全的行为。
违反第（一）、（三）、（四）、（五）、（八）项规定的，处直接责任人五元罚款；违反第（二）、（六）、（七）项规定的，处直接责任人三十元至五十元罚款，并责令其限期改正或者拆除违章物。逾期不折除的，由公安机关代为拆除，其费用由直接责任人承担。
第十四条 在道路上埋设电线杆、种植行道树或者设置其他设施的有关单位和临路建筑物的所有权人或者使用人，发现有碍道路交通安全的隐患，应及时组织排除，保证车辆和行人安全通行。
第十五条 在道路上从事以下活动，须经公安机关批准：
（一）在道路两旁一百米内从事爆破作业和进行有碍道路交通安全的其他作业；
（二）设置停车场（库）和存车处的；
（三）摆摊设点的；
（四）设置接送客车停靠点的；
（五）开展义务活动、宣传演出活动，以及体育竞赛等活动的。
未经批准擅自在道路上从事第（二）、（三）、（四）、（五）项活动的，对直接责任人处以三十元至五十元罚款；违反第（一）项规定的，对直接责任人处以一百元至二百元罚款。
第十六条 经公安机关批准，在道路两旁摆摊设点的单位或者个人，应自觉维护交通秩序和保持道路清洁卫生，不得影响车辆和行人通行以及其他单位的正常工作。违者予以警告，责令限期改正，并对直接责任人处以五元罚款。
第十七条 在城区道路上装卸货物，应按公安机关指定的时间、地点进行，不得影响车辆和行人通行，货物装卸完毕应及时清理路面的遗留物，违者处机动车驾驶员二十元罚款或者吊扣七至十五天驾驶证。
第十八条 经省人民政府批准，需要在道路上执行检查任务或者在道路上设置检查站的单位，应持批准文件向省公安机关办理登记手续，领取道路检查证。省公安机关应在接到申请登记之日起的十五日内，给予办理登记手续，核发道路检查证。
禁止无证人员上路拦车检查，违者依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十七条第四项规定处罚。
第十九条 检查人员执行公务时，应着装整齐，检查时应出示检查证，要有礼貌，允许对方申辩。对着装不整齐、不出示检查证的，被查人员有权拒绝接受检查。
第二十条 公安机关核发的机动车号牌、行驶证和驾驶证，其他单位或者个人均不得擅自扣留，违者对直接责任人处以一百元罚款。

第三章 车 辆
第二十一条 车辆所有权人应依法向当地公安机关申请，领取车辆号牌和行驶证。
未取得车辆号牌和行驶证的机动车，需要在道路上行驶的，车辆所有权人应向启驶地的公安机关办理手续。
未领取车辆号牌和行驶证擅自驾车在道路上行驶的，处机动车驾驶员一百元至二百元罚款。
第二十二条 机动车试车，必须向当地公安机关申请，领取试车号牌，并按公安机关指定的时间、路线试车。试车时，除试验人员外，不得搭乘其他无关人员或者运载货物；重车试验须经当地公安机关批准。违者处机动车驾驶员三十元以下罚款，还可并处吊扣七至十天驾驶证。
第二十三条 机动车作为教练车时，应向当地公安机关申请，领取教练车号牌。教练车必须安装副制动装置，驾驶员座位单设的应安装联动方向盘。违者处车辆所有权人一百元至二百元罚款，并扣留行驶证，直至违章现象消除。
第二十四条 车辆号牌应按规定位置悬挂。号牌和行驶证如遗失、损坏或者字迹模湖，应及时申请补换。
车辆号牌和行驶证由省公安机关统一监制。
第二十五条 属本行政区域的机动车辆，除小轿车、吉普车或者法律、法规另有规定者外，应按以下规定喷写扩大号码和标志：
（一）机动车和挂车的后栏板或者后厢板应喷写与号牌一致的扩大号码；
（二）机动车的车门应喷写单位名称，出租车应加喷出租字样；
（三）出租汽车的车顶应安装有出租字样的顶灯，顶灯规格、式样由省公安机关统一规定。
违反上述规定处机动车驾驶员三十元罚款，并暂扣行驶证，直至违章现象消除。
第二十六条 在用车辆发生异动变更时（包括转籍、过户、项目变更、报停、复驶等），必须在规定的期限内，向当地公安机关和交通管理部门申请，办理变更登记手续。
违者处机动车驾驶员二十元罚款或者吊扣七至十五天驾驶证。
第二十七条 车辆改型、改装，须经省公安机关批准，并按批准项目施工。竣工后，须经检验合格，方准行驶。
上道路行驶的各种类型拖拉机，须安装前照灯、转向灯。
违反第一款规定者，处车辆所有权人一百元至二百元罚款，并扣留行驶证，直至违章现象消除；违反第二款规定者，处机动车驾驶员二十元罚款或者吊扣七至十五天驾驶证。
第二十八条 禁止拼装各类机动车辆、改变轮胎型号和拖拉机驱动机构传动比。

客车出厂时，无设计安装车顶行李架的，不准擅自加装。
违者处车辆所有权人五十元至一百元罚款，并扣留行驶证，至违章现象消除。
第二十九条 车辆安装警报器、标志灯具，须经公安机关批准。
第三十条 公安机关应加强车辆安全性能的监督检验，未经检验合格的车辆不准上道路行驶。检验办法由省公安机关另行规定。
第三十一条 机动车在道路上牵引车辆除必须符合《条例》第二十二条、二十三条规定外，还应遵守以下规定：
（一）禁止带挂车的机动车辆牵引其他车辆或者被牵引；
（二）禁止铰接式或者载有旅客以及运载危险品的机动车辆作牵引车；
（三）禁止机动车牵引非机动车；
（四）三轮摩托车只准牵引三轮摩托车；
（五）拖拉机只准牵引同类型拖拉机；
（六）牵引车与被牵引车用软联接牵引时，须保持必要的安全距离，其间距不得超过八米；
（七）牵引车辆必须设置明显的标志。
违反上述规定处机动车驾驶员二十元罚款或者吊扣七至十五天驾驶证。
第三十二条 未经公安机关批准，任何人均不得擅自承修因交通事故而损坏的机动车辆。违者处直接责任人一百元至二百元罚款。
公安机关应按职责权限，加强对机动车维修行业的监督检查。
第三十三条 凡达到报废标准的机动车，应依法予以报废，并按规定向当地公安机关和交通管理部门办理报废手续。
报废车辆不得转卖和重新启用。
违者处机动车驾驶员一百元至二百元罚款，并由公安机关代行车辆报废手续，所需费用由车辆所有权人承当。

第四章 车辆驾驶员
第三十四条 车辆驾驶员应遵守以下规定：
（一）机动车驾驶员应遵守安全驾驶操作规程，按时参加公安机关组织的交通安全学习；
（二）机动车驾驶员驾车时，不准赤足、赤膊或者着鞋跟四厘米以上的高跟鞋；

（三）机动车驾驶室内不准乘坐无人照看的学龄前儿童；
（四）行车时，不准嬉戏；
（五）行车时，不准向车外抛物、吐痰；
（六）禁止其他有碍安全驾驶的行为。
违反上述规定处驾车人五元罚款。
第三十五条 机动车驾驶员驻外驾驶车辆超过三个月的，应向原颁发驾驶证的机关和现服务单位所在地的公安机关报告，办理登记手续。
第三十六条 车辆发生交通事故，驾驶员应立即停车，保护现场、抢救伤员，并及时向公安机关报告，听候处理，不得伪造、破坏或者驾车逃离现场，确需移动现场物体时，须设置标记。
第三十七条 机动车驾驶员有权拒绝执行违反交通安全法规的指令。
任何人均不得指使或者强迫驾驶人员违反交通安全法规。
第三十八条 运载易燃、易爆或者其他危险物品的车辆，必须由具有十万公里或者二年以上安全驾驶经历的驾驶员驾驶，违者处机动车驾驶员一百元罚款，还可并处吊扣十五至三十天驾驶证。

第五章 车辆装载
第三十九条 车顶设有行李架的客车，装载行李应遵守以下规定：
（一）行李不得超出行李架范围；
（二）大型客车高度从地面起不超过四米；
（三）十座以上的小型客车高度从地面起不超过二点五米；
（四）九座以下小型客车高度从地面起不超过二米。
违反上述规定处机动车驾驶员五元罚款，还可并处吊扣七至十五天驾驶证。
第四十条 自行车不得运载会直接伤及他人的物品。
二轮摩托车运载货物时，载重量不得超过六十五公斤，载物时不得载人。
密封式车厢不得乘人，罐车不得附载其他物品。
违反第一款规定的，处驾车人五元罚款，并扣留车辆直至隐患消除；违反第二、第三款规定的，处机动车驾驶员五元罚款；还可并处吊扣七至十五天驾驶证。
第四十一条 机动车运载货物，应捆扎牢固，遮盖物不得遮挡车辆号牌和灯光装置。装载容易散落、飞扬、流漏的物品须封盖严密。
大型机动车运载鱼苗、蜜蜂等物品，确需人员随车押运的，车厢内允许乘坐押运人员一至五人，但车厢内须设安全乘坐位置，驾驶员须具有十万公里或者二年以上安全驾驶经历。
违反第一款规定的，处机动车驾驶员五元罚款，还可并处吊扣七至十天驾驶证；违反第二款规定的，处机动车驾驶员二十元罚款或者吊扣七至十五天驾驶证。
第四十二条 货运机动车厢内运载六人以上乘客的，应遵守以下规定：
（一）车辆技术状况良好，车厢牢固，栏板高度不低于一米；
（二）驾驶员具有十万公里或者二年以上的安全驾驶经历；
（三）须经公安机关批准。
违反上述规定处机动车驾驶员二十元罚款或者吊扣七至十五天驾驶证。
第四十三条 货运汽车、拖拉机、货运三轮摩托车和二轮摩托车不得从事营业性的旅客运输。违者处机动车驾驶员五元罚款，还可并处吊扣七至十五天驾驶证。

第六章 车辆行驶
第四十四条 机动车行驶前，驾驶员应对车辆安全性能及其运载情况进行检查，察明周围情况确认安全后，方可行驶。
第四十五条 在障碍区会车，有障碍的一方在不能发现对方有来车而进入障碍区时，未进入障碍区的一方须让已进入障碍区的一方先行。
机动车上坡不得曲线行驶，临近坡顶无法判明前方情况时，不得超车。
第四十六条 机动车辆遇前方机动车正在超越障碍物时，不得超车。
机动车辆驶出环形路口前，须开右转向灯。
二十二时至翌晨五时，禁止机动车在城区鸣喇叭。
第四十七条 当非机动车道受阻，非机动车需要借道行驶时，应注意避让机动车，通过受阻路段后，应迅速驶回原车道。
机动车遇因受阻而驶入机动车道的非机动车时，应注意减速、避让。
第四十八条 农用运输车在城市街道行驶时，最高时速为四十公里；在公路上行驶时，最高时速为五十公里。
以柴油为动力的后三轮摩托车，最高时速不得超过三十公里。
第四十九条 机动车遇有以下情形时，应遵守下列规定：
（一）雨天在渣油路面不得滑行；
（二）通过铁路道口时，不得变速、滑行；
（三）液压制动装有真空加力装置的，不得熄火滑行；
（四）拖拉机在下坡时，不准中途变速、滑行。
违反上述规定处机动车驾驶员二十元至五十元罚款，还可并处吊扣七至十天驾驶证。
第五十条 执行任务的警车、消防车、工程救险车、救护车行经渡口时，可以优先过渡。
第五十一条 在没有人行横道线的道路上，机动车辆遇有列队或者盲人以及行走不便的行人横过道路时，必须让行。
第五十二条 拖拉机进入市区，须按公安机关规定的时间、路线行驶。
第五十三条 非机动车通过交叉路口，必须遵守以下规定：
（一）非机动车道划有右转弯专用车道的，只准右转弯车辆依次顺序通行，左转弯和直行的车辆不得占用；
（二）左转弯时，按导向标线行驶，没有导向标线的，车辆必须绕过路口中心点。
违反上述规定处直接责任人五元罚款。
第五十四条 禁止在公路、街道或者人行道上学骑自行车、三轮车。
摩托车不得并排行驶。
违者处直接责任人五元罚款。
第五十五条 机动车辆在道路上临时停车，必须遵守以下规定：
（一）车行道一侧有障碍物时，在无障碍物的一侧距障碍物二十米内，不得停车；

（二）公共汽车、电车、出租车靠站停车，须距站四十米以外开右转向灯减速慢行，并注意避让非机动车。停车时，右侧车厢须与站台保持平行，驶离停靠点时，须开左转向灯，并应在四十米内驶入机动车道；
（三）停车时，车辆右侧与人行道或者站台的间距不得大于五十厘米。在没有人行道或者站台的道路上，应靠路肩停车；
（四）出租车在城区主干道临时停车，须按公安机关指定的站点停靠，未指定停靠点的依前项规定依次停车；
（五）距坡顶二十米内，不得停车。
违反上述规定处机动车驾驶员五十元罚款。
第五十六条 停车时，如有设置防溜垫物，驶离前应负责清理。违者处机动车驾驶员五元罚款，还可并处吊扣七至十五天驾驶证。

第七章 行人和乘车人
第五十七条 行人必须遵守以下规定：
（一）不得跨越或者攀登隔离护栏和隔离带；
（二）挑扛物体不得伸入车行道。
违反上述规定处直接责任人五元罚款。
第五十八条 乘车人必须遵守以下规定：
（一）在机动车道上，不得从车辆左侧上下车；
（二）不得在车上燃放鞭炮或者向车外抛掷物品和吐痰；
（三）行车时，不得与驾驶人员交谈或者有其他妨碍安全驾驶的行为；
（四）摩托车后座的乘车人，不得侧坐、倒坐、撑伞或者双手持物；
（五）不得强行乘车
违反上述规定处直接责任人五元罚款。

第八章 附 则
第五十九条 企业、厂矿、林区、港口等单位修建的生产作业道路，其交通管理比照本办法执行。
第六十条 本办法中各条款的限量数均含本数。
第六十一条 本办法由省公安厅负责解释。
第六十二条 本办法自一九九二年一月一日起施行。



1991年10月19日