刍议我国消费纠纷解决制度的完善

朱晓东

[摘要]近年来，我国在构建和谐社会的进程中，对消费者权益保护越来越重视，但我国尚未建立起完善的消费纠纷解决制度。笔者认为，在消费者保护领域救济程序比实体制度更为重要，完善消费纠纷解决制度是保护消费者权益的关键所在。应对我国解决消费纠纷的仲裁途径和诉讼途径加以改革和完善，建立适合消费纠纷的仲裁和诉讼制度。

[关键词]消费纠纷 仲裁 诉讼 完善


近年来，我国在构建和谐社会的进程中，对消费者权益保护越来越重视，相继制定、颁布了一系列旨在保护消费者权益的法律、法规，但在市场上假冒伪劣产品仍屡禁不止，侵害消费者权益的案件时有发生，每次观看中央电视台的每周质量报告节目，总令人触目惊心。究其原因，其中一个重要方面就是我国尚未建立起完善的消费纠纷解决制度，使消费者不敢或不愿诉诸法律，保护自己的合法权益，从而纵容了不法厂商。笔者认为，在消费者权益保护领域,救济程序比实体制度更为重要，消费者权益保护制度的重点应放在为消费者提供一套切实可行的权利救济途径上,完善消费纠纷解决制度是保护消费者权益的关键所在。
一、我国现行的消费纠纷解决制度
消费纠纷是指消费者在购买、使用商品和接受服务过程中与经营者发生的消费权益争议。我国《消费者权益保护法》第三十四条规定了五种消费纠纷解决制度，即消费者和经营者发生了消费权益争议的，可以通过下列途径解决：
（一）与经营者协商和解。这是指消费者或其委托的代理人与经营者在平等自愿的基础上，就有关的争议进行协商，最终达成解决纠纷的方案。
（二）请求消费者协会调解。主要指在发生消费纠纷后，由消费者向消费者协会提出请求，在经营者同意的情况下，消费者协会作为第三方，就有关的争议依法进行协调，促使双方达成协议，以解决纠纷的方式。
（三）向有关的行政部门申诉。即消费者向工商行政管理机关、技术监督机关及各有关行政部门进行申诉。行政部门受理后，依照法律、法规的规定，在各自职责范围内对消费纠纷进行调解或依法处理。
（四）根据仲裁协议提请仲裁。这需要消费者和经营者在纠纷发生前或发生后达成仲裁协议，然后依照《仲裁法》向有关仲裁机关提请仲裁，由仲裁机关作出裁决以解决纠纷。
（五）向人民法院提起诉讼。是指消费者与经营者发生纠纷后，由消费者根据《民事诉讼法》的有关规定，向人民法院提起民事诉讼，经人民法院审理后，依法作出裁判，以解决消费纠纷的一种方式。
《消费者权益保护法》规定的这五种纠纷解决途径，其约束力度和效力是依次增强的，但关系是并列的，可以由消费者作出选择。在《消法》颁布之后，请求消费者协会调解和向人民法院提起诉讼成为消费者寻求法律保护的两种主要途径。
二、我国消费纠纷解决制度的缺陷
据了解，我国消费者在权益受到损害时，只有不到1%的人会去投诉和索赔，而这1%中，只有很少的消费者能坚持下去。这说明我国消费纠纷解决制度还存在诸多缺陷，不能发挥“保护”消费者的作用。具体来说，有以下几个方面：
首先，我国在制定《消法》时把重点放在了实体法的创制上，忽视了对消费纠纷解决机制的创制。应当说我国《消法》规定的消费者九大权利，参考联合国大会通过的《保护消费者准则》的六项权利和国际消费者联盟提出的八项权利，已达到了国际先进水平。但在消费纠纷解决机制上，即对通过什么措施来保证这些权利的落实上，却规定的非常简单。《消法》只用了一个条文作了最原则的规定，并且该规定只是简单的重复所有纠纷的解决途径，即和解、调解、仲裁、诉讼，没有体现消费纠纷的特点。在制度创制上的这种缺陷，造成了从实体法上对消费者保护很充分而在实践中却无法落实的局面。因此，就我国消费者权益保护法而言，与其说是一部权益保护法，还不如说是一个有关消费者权益的宣言。
其次，非诉讼消费纠纷解决制度的可操作性不强。依照《消法》规定，消费者在发生纠纷后可以选择四种非诉讼途径，即和解、调解、申诉、仲裁。但事实上，在市场比较混乱、信用缺失问题突出、政府管理滞后的转轨时期,经营者自律性较差,消费者和经营者利益严重对立，和解往往难以成功。消费者协会属于私人团体，不具有强制经营者进入调解过程的权力和对调解结果执行的权力，其调解效力低。虽然在《消法》颁布后，这一途径发挥了一定的作用，但尚须完善。而仲裁制度要求双方合意，在不能与经营者达成仲裁协议时，这一途径如同虚设。行政机关虽然具有公权力，但因为不是解决权利纠纷的机关，《消法》也没有赋予对消费纠纷进行行政裁决的权力，其处理缺乏法律依据,难以解决实际问题，我国加入WTO后更是如此。因此，我国虽然规定了四种非诉讼消费纠纷解决制度，但真正可供消费者选择的途径并不多。
最后，诉讼程序解决消费纠纷效率低，成本高，很难给消费者带来效益。诉讼解决消费纠纷曾被有些人视为最完善的消费纠纷解决方式，具有权威性、公正性、终局性等优点。但是在普通民事诉讼中，双方当事人的诉讼权利形式上是平等的，而消费纠纷中消费者与经营者的力量是不均衡、不对称的。因此经营者、生产者就可能利用自己在经济上的实力和获取信息上的优势，使得消费者要么无力“奉陪”到底而忍气吞声退出诉讼，要么硬着头皮支撑到底，最后只落得个“赢了官司输了钱”的结局。当然，这并不是说诉讼在解决消费纠纷上一无是处，而是说鉴于消费纠纷中消费者处于明显的劣势的特点，需要程序上的特别关照,以使其真正享有平等对待的权利,以解决目前这种消费者在权益受到损害时忍气吞声、不了了之的现状。
三、消费纠纷的特点
完善消费纠纷解决制度必须要根据消费纠纷的特点。消费纠纷在性质上属于民事纠纷，双方当事人在纠纷中具有平等的法律地位。然而，与一般的民事纠纷相比，消费纠纷具有不同的特点。
首先，作为消费者的个人与经营者相比，无论在交易过程中还是在对纠纷处理过程中，都不可能处于完全平等的地位。
第二，消费纠纷相对与经济活动中的其他交易，规模一般较小。消费者在消费交易中所受到的侵害，如果单纯以金钱衡量，往往不是一个较大的数额。如果因此发生纠纷并通过普通诉讼程序加以解决，会使消费者得不偿失。
第三，经营者的违法行为对消费者的侵害往往不仅导致消费者经济损失，还伴随着人身伤害和精神创伤。
第四，消费纠纷中经营者的侵权行为不仅违反民事法律，而且更多的时候是对行政法规的直接危害。
在完善消费纠纷解决制度时必须考虑这些特点。
三、完善我国消费纠纷解决制度的建议
对具有“经济人”特征的消费者而言，他们所需要的纠纷解决制度必然是能使他们权益得到真正保护，并且他们有能力、有必要为此支付费用的制度。按经济学原理，如果消费者花费尽可能少的时间、精力和金钱，其权益就得到完整的保护，那么这种资源配置就是有效益的，消费者权益就得到了最优化的保护。所以，消费纠纷解决制度的价值取向应是“花最少的钱办最大的事”，使消费者在纠纷的解决中能摆脱自己的劣势地位，真正获得平等对待。另外，因为实践中解决消费者纠纷的方式很多，各国的立法例也不尽一致，因而我们既不能把有限的法律资源平等的配置到每一种纠纷解决方式上，也不能把其他国家的制度照搬到我国。只能参考国外法律制度并结合我国的具体情况，对我国的仲裁和诉讼制度加以完善，使之成为适应解决消费纠纷的有效途径。
（一）改革现有的仲裁和消费者协会调解制度，建立适应消费纠纷的仲裁制度。最早尝试消费纠纷仲裁制度的是美国，1968年美国仲裁协会（Better Business Bureau）接受福特基金会的赞助，设立了“全国解决纠纷中心”，该中心确立了消费纠纷仲裁制度，并开始在全美国范围内进行运作。之后，荷兰，法国，西班牙，比利时等国都设立了相应的消费纠纷仲裁机制。由于这种制度具有成本低,效率高,效力强,方便快捷的特点,一经推行即成为消费者和经营者解决消费纠纷的首选途径.当前，我国某些城市也开始了消费纠纷仲裁的尝试，如自2000年湖州消费者协会成立消费争议仲裁中心以来，我国已经在河北、浙江、辽宁、山东、河南等地，设立了以消费者协会为依托的仲裁委员会分支机构，专门处理消费纠纷。但是，消费纠纷仲裁机制的尝试尚依托于《仲裁法》的仲裁制度，没有体现消费纠纷的特点,还不能发挥应有的作用。
笔者认为，我国应借鉴美国的作法，建立一种适合消费纠纷的仲裁制度。在建立消费纠纷仲裁制度时，应注意以下几点：第一，不能把消费纠纷仲裁完全纳入到仲裁法的仲裁制度中去，因为制定仲裁法时所考虑的是“商事仲裁”，与国际通行的商事仲裁接轨，而不是消费纠纷仲裁。第二，消费纠纷仲裁应采用国际通行的做法,即双方合意,一裁终局.避免先裁后诉的弊端，适应消费纠纷时效性的特点。第三，鉴于目前我国已经建立了完整的消费者保护协会体系并且在调解消费纠纷中发挥着重要作用，消协作为一个保护消费者的社会组织，在解决消费纠纷应发挥更重要作用。我们可以考虑在现有的消费者协会下面增设独立的“消费者权益仲裁庭”，其业务上接受消协领导，法律地位上独立于消协。第四,针对消费纠纷的特点设计一套专门的仲裁规则，以有效地解决纠纷。考虑到消费纠纷的多发性和小额性，仲裁员的要求可以适当放低，人数可以适当放大，程序可以更加简化，以保证低成本，高效率。使经营者和消费者都愿意选择仲裁途径解决纠纷。
（二）完善消费纠纷解决的诉讼机制。在诉讼制度上，虽然有的审判机关已经在积极探索，尝试灵活方便的诉讼方式，但就全国来说，还没有建立适合消费纠纷特点的诉讼制度。烦琐的诉讼程序和漫长的诉讼时间以及高额的诉讼费用，都严重的限制了诉讼作为消费者权益保护最后防线的作用。正像陈瑞华教授在《程序正义论纲》中指出那样:“判断法律程序是否具有正当性，不能仅仅看这种法律程序的外观特征，而应当依据一些独立于程序存在本身的‘形而上学’的价值标准。”所以，我们必须根据消费纠纷解决制度的价值取向,探索适合解决消费纠纷的诉讼制度。
根据消费纠纷的特点，我们可以进行以下两个方面尝试：一方面，可以借鉴英美系的经验，改革现有的简易程序，在基层法院设立小额索赔法庭（Small Claims Court）。这种方式虽属司法途径，却具有程序简单，节省费用的特点。这一程序主要是针对大部分消费纠纷诉讼面广、金额小的实际。在小额索赔法庭中.，可以实行一审终审等特殊诉讼制度，以解决诉讼途径的高成本，低效率，使消费者进行诉讼的积极性提高。另一方面，针对一些影响较大，后果严重的消费侵权案件，我们可以通过对普通诉讼中的某些规定改革，使消费者获得实质上的平等。具体做法如：消费者在提起诉讼时，法院暂不预收诉讼费用，待案件审结时，再按责任大小向双方当事人收取；在消费者胜诉后，由经营者、生产者支付消费者在诉讼过程中付出的包括律师费在内的各种费用等。现在有的法院已开始了这方面的尝试，但是还应应加以制度化，法律化，以加强对消费者保护力度。
总之，消费者权益保护制度，应重在“保护”，在当前我国已经规定了较完善的消费者实体权利的情况下,通过建立完善的纠纷解决制度，使消费者权益在受到侵害时能得到较好的保护，就是保护消费者权益的关键所在。否则，无论实体权利规定的多么完善和充分，对消费者而言也只能是一件美丽而不能御寒的外衣。


作者简介：朱晓东，男，1977年生，河北省馆陶县人，河北经贸大学2004级经济法专业硕士研究生，研究方向：市场管理法。

邮箱;orientzhu@sina.com

贵州省贵阳市人民政府


贵阳市人民政府令第140号


《贵阳市施放气球安全管理规定》已经2005年1月4日市人民政府常务会议通过。现予发布，自2005年3月1日起施行。





市 长 孙国强



二○○五年一月六日





贵阳市施放气球安全管理规定



第一条 为加强对施放气球活动的管理，保障航空飞行和人民生命财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、《通用航空飞行管制条例》、《危险化学品安全管理条例》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《贵州省气象条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 在本市行政区域内从事施放气球活动，应当遵守本规定。

第三条 本规定所称气球，包括无人驾驶自由气球和系留气球。

无人驾驶自由气球，是指无动力驱动、无人操纵、轻于空气、总质量大于4千克自由漂移的充气物体。

系留气球，是指系留于地面物体上、直径大于1.8米或者体积容量大于3.2立方米、轻于空气的充气物体。

第四条 县级以上气象主管机构负责对施放气球活动的管理。未设气象主管机构的行政区，其施放气球活动的管理由市气象主管机构负责。

安全生产监督、工商、公安、城管和飞行管制等部门在其职责范围内，协同气象主管机构加强对施放气球活动的管理。

第五条 从事施放气球活动，应当坚持安全第一的原则，严格执行国家制定的有关技术规范、标准和规程。

第六条 市气象主管机构负责施放气球单位资质的认定工作；施放气球作业人员资格的认定依法由有关单位负责。资质证、资格证的办理，按国家有关规定执行。未经认定资质的单位和未经认定资格的人员不得从事施放气球活动。

第七条 施放气球活动必须在所在地气象主管机构批准的范围内进行，可能危及飞行安全的施放气球活动由所在地气象主管机构会同飞行管制部门批准施放范围。

第八条 储运、充灌、施放气球必须符合下列安全要求：

（一）储运气体及充灌、回收气球必须严格遵守消防、危险化学品安全使用管理等有关规定，从业人员必须依法经消防安全培训合格，取得合格证方可上岗；

（二）施放气球的地点应当与高大建筑物、树木、架空电线、通信线和其他障碍物保持安全的距离，避免碰撞、摩擦和缠绕等；

（三）施放气球应当将施放单位的名称和批准施放的编号等识别标志，分别标明在施放气球的球体或者附属物上；

（四）云岩、南明两城区和其他公众聚集大型活动场所提倡施放氦气球；

（五）气球充灌和回收放气必须远离人员密集区域；

（六）施放气球必须符合适宜的气象条件；

（七）系留气球升放的高度不得高于地面150米，但是低于距其水平距离50米范围内建筑物顶部的除外；系留气球施放的高度超过地面50米的，必须加装快速放气装置；

（八）施放系留气球必须确保系留牢固；

（九）气源生产和经营单位，不得向未取得施放气球资质的单位或者个人销售充灌气球气源。前款第（四）项规定，如必须使用氢气球的，禁止在举办活动时的场所或在人员密集场所进行充灌，并严格控制氢气球的数量。

禁止组织群体手持用易燃易爆气体灌充的气球。

第九条 施放气球必须由持有资格证的作业人员进行操作。

施放气球现场应当有专人值守，以预防和处理意外情况。执法人员发现现场无人值守的，可以采取相应措施。

第十条 施放气球单位施放无人驾驶自由气球应当至少提前5日，施放系留气球应当至少提前3日，向施放所在地的气象主管机构提出申请，并按要求如实填写由省气象主管机构印制的《施放气球作业申报表》。

第十一条 受理申请的气象主管机构应当在收到申请之日起2日内对申请作出批复。施放地点需要占用市政设施的，应当持有施放气球批准文件，按规定到城管部门办理手续。

取消施放活动的，施放气球单位应当及时向气象主管机构报告；更改施放时间、地点或者数量的，施放气球单位应当按照本规定重新提出申请。

第十二条 施放气球单位应当主动接受气象主管机构、安全生产监督、公安消防及有关部门的监督管理与安全检查，并按照要求做好有关工作。

利用气球开展各种活动的单位和个人，不得聘用无《施放气球资质证》的单位施放气球。

第十三条 县级以上气象主管机构应当对下列内容进行监督检查：

（一）施放气球单位是否具有资质证，作业人员是否具有资格证；

（二）施放气球单位是否按照规定程序进行申报并获得批准；

（三）施放气球的时间、地点、种类和数量等是否与所批准的内容相符合；

（四）施放气球单位和作业人员、技术人员是否遵守有关技术规范、标准和规程；

（五）气球的施放是否符合有关安全要求和条件。

第十四条 在施放气球过程中，发生无人驾驶自由气球非正常运行、系留气球意外脱离系留或者其他安全事故的，施放单位应当立即停止施放活动，及时向飞行管制部门、所在地气象主管机构报告，并做好有关事故的处理工作。

第十五条 违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上气象主管机构根据《通用航空飞行管制条例》第四十三条的规定按照权限责令改正，给予警告；情节严重的，处1万元以上5万元以下罚款；造成重大事故或者严重后果的，依法追究刑事责任：

(一)未经批准擅自施放的；

(二)未按照批准的申请施放的；

(三)未按照规定设置识别标志的；

(四)未及时报告施放动态或者系留气球意外脱离时未按照规定及时报告的。

第十六条 违反本规定，未按照安全要求从事施放气球经营活动的，由县级以上气象主管机构及有关部门按照权限对施放气球单位给予警告；情节严重，没有违法所得的，处以1万元以下的罚款，有违法所得的，处以违法所得三倍以下的罚款，但最高不得超过3万元。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；造成重大事故或者严重后果的，依法追究刑事责任。

第十七条 违反本规定，同时违反其他规定的，由有关部门依法处罚。

第十八条 气象主管机构的工作人员弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，由所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十九条 对于群放单个总质量小于4千克的无人驾驶自由气球、施放直径小于1.8米或者体积容量小于3.2立方米的系留气球的管理，参照本规定执行。

第二十条 本规定自2005年3月1日起施行。





关于《贵阳市施放气球安全管理规定》的说明



一、制定的必要性

随着社会经济的发展，施放气球悬挂标语已成为各种商业广告和社会活动宣传的主要形式之一，对促进社会、经济发展起到良好的推动作用。

目前，灌充气球的气源主要是氢气和氦气。由于氦气的成本高于氢气，所以很多系留气球的灌充气体仍以氢气为主。氢气的易燃易爆性，决定了氢气的运输、灌充和施放属易燃易爆的高危作业，是一项技术性强、安全标准高的工作。近年来，由于氢气球燃烧、爆炸和升空，造成人员伤亡事故和危及航空安全事件时有发生，给国家和人民生命财产造成一定的损失。如1999年10月1日，在我省六枝特区街心花园，个体户罗某非法利用自制的氢气灌充氢气球，发生爆炸事件，造成2人死亡，4人烧伤的严重事故。2004年4月20日发生在贵阳的一个系留气球断线失控升空事件，影响了航班的正常起降；2004年9月29日，贵阳上空9000米处发现一悬挂横幅的红色气球，影响了十五架飞机的正常飞行；2004年12月8日，贵阳机场上空发现飞艇，影响飞机的正常飞行。

为确保人民生命财产安全和航空飞行安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》、《通用航空飞行管制条例》，《贵州省气象条例》等法律法规，制定《贵阳市施放气球安全管理规定》（以下简称《规定》），对进一步规范我市施放气球活动，保证安全，使我市施放气球活动走向法制化、规范化的道路是必要的。

二、制定的依据及过程

1、制定本规定的依据是《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》、《通用航空飞行管制条例》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《贵州省气象条例》，参照国家气象局《施放气球管理办法》，同时借鉴了北京、成都、宁波等城市的经验和做法。

2、制定本规定的过程

2004年，市政府将本规定列为政府规章的正式计划。市气象局从年初即着手起草并形成初稿，征求并吸纳了市政府相关部门、各区、市、县政府以及部份管理相对人的意见，经市法制办审查、修改，形成了本规定（草案）送审，并经市人民政府2005年1月4日常务会议讨论通过。

三、有关问题说明

1、关于气象主管机构在施放气球管理工作中的执法主体地位问题

《通用航空飞行管制条例》第三十三条规定：“进行升放无人驾驶自由气球或者系留气球活动，必须经设区的市级以上气象主管机构会同有关部门批准。具体办法由国务院气象主管机构制定。”同时，在2004年6月29日《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中，将“升放无人驾驶自由气球、系留气球单位资质认定”项目作为气象主管机构的行政许可项目予以保留，对气象主管机构在施放气球管理工作中的执法主体地位作了明确。

2、关于在未设气象主管机构行政区域施放气球活动的管理问题

目前，未设气象主管机构的行政区主要是指云岩、南明、小河区以及金阳，其施放气球管理由贵阳市气象局负责。

3、关于储运气体及充灌、回收气球必须严格遵守消防、危险化学品安全使用管理等有关规定

从业人员必须依法经消防安全培训合格，取得合格证方可上岗问题根据据《中华人民共和国消防法》第十八条规定：进行电焊、气焊等具有火灾危险的作业人员和自动消防系统的操作人员，必须持证上岗，并严格遵守消防安全操作规程。根据《危险化学品安全管理条例》第四条第二款规定：危险化学品单位从事生产、经营、储存、运输、使用危险化学品或者处置废弃危险化学品活动的人员，必须接受有关法律、法规、规章和安全知识、专业技术、职业卫生防护和应急救援知识的培训，并经考核合格，方可上岗作业。因此本规定第八条第一项作了规定。

4、关于云岩、南明两城区和其他公众聚集大型活动场所经批准提倡施放氦气球的问题

氢气是易燃、易爆气体，在生产、储运和使用过程中极易泄漏，遇到火种、热源时发生燃烧、爆炸，用氢气灌充气球，极易发生安全事故；而氦气属于惰性气体，泄漏时遇到火种、热源时不会发生燃烧、爆炸，用氦气灌充气球，比较安全。云岩、南明两城区和其他公众聚集大型活动场所人员、建筑等相对较为集中，使用氢气灌充气球，安全隐患较大，所以在上述场所经批准提倡施放氦气球。

目前，全国大多数省会城市的中心城区均禁止施放氢气球，如北京、武汉、石家庄等。鉴于我市目前无氦气气源，所以规定如必须在上述场所施放氢气球的，严禁在举办活动时的场所或在人员密集场所进行灌充。

5、关于气源生产和经营单位，不得向未取得施放气球资质的单位或者个人销售充灌气球气源问题根据《危险化学品安全管理条例》第三十一条：危险化学品生产企业不得向未取得危险化学品经营许可证的单位或者个人销售危险化学品。

6、关于禁止组织群体手持用易燃易爆气体灌充气球的问题

手持用易燃易爆气体灌充的气球安全隐患较大，易造成安全事故；近年来，全国已发生多起手持灌充易燃易爆气体气球发生爆炸引起燃烧，致人受伤的安全事故。因此，禁止组织群体手持用易燃易爆气体灌充的气球。

7、关于行政处罚问题

本规定第十五条是根据《通用航空飞行管制条例》第四十三条，第十六条是依据省人大常委会《关于贵州省政府规章设定罚款限额的规定》而制定的。